第一層次的保障與"濟貧"性質

雖然法定年齡的澳大利亞公民都有領取政府養(yǎng)老金的權利，但是任何養(yǎng)老金領取者都需要接受收入和財產狀況調查。只有收入和財產低于一定標準的老人才能享受全額養(yǎng)老金，高于規(guī)定標準的部分按一定比例減少養(yǎng)老金的支付金額，因此退休人員超過標準的收入和財產達到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。而根據法律，政府有責任維持單身養(yǎng)老金的支付標準不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個人的支付標準不低于男性平均工資的20%，申請者自有住宅（1處）不計入接受調查的個人財產，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個人所得稅；政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費等方面的優(yōu)惠。由此可見，政府養(yǎng)老金的標準雖低，但還能維持一種過得去的退休生活。不過，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調查的收入或財產，包括超年金（第二層次）、其他個人補充儲蓄或投資（第三層次）。所以，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關系。隨著超年金制度的逐步成熟，領取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有一半的老人領取全額養(yǎng)老金。估計到2050年，領取全額養(yǎng)老金的老人比重將因超年金的因素下降到1／3左右。這不僅能大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，還可將政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩(wěn)定。
雇主承擔第二層次交費，政府采用不同政策既鼓勵儲蓄又保證合理內需。絕大多數西方國家的養(yǎng)老保險一般采取的都是雇主、雇員雙方交費的辦法。"超年金計劃"之所以能夠付諸實施，首先是因為澳大利亞有強大的工會組織，否則雇主不會承諾按一定比例增加工資；其次是因為有一個務實而有遠見的政黨--工黨，能夠制定出一個目標遠大、階段明確的詳細計劃，并說服工人將已經爭得、但還未到手的利益進行強制性儲蓄，而不是將其消費殆盡。
一般認為，雙方按相同比例交費的好處是借助于雇主、雇員之間的相互監(jiān)督，提高養(yǎng)老保險費的征繳率。澳大利亞經驗證明，在法制和工會組織比較完善的條件下，職業(yè)年金采取個人賬戶、雇主單方交費（事實上，由于雇員降低了提高工資的要求，個人仍是潛在的交費者）的辦法同樣也能加強監(jiān)督、提高征繳率。個人賬戶終究是屬于雇員自己的利益，最關心雇主是否交費的是雇員。但雇員和雇主的談判地位不平等，若無比較完善的法制環(huán)境和強大的工會組織做后盾，雇員的監(jiān)督作用就不可能發(fā)揮出來。
此外，政府通過不同的政策促使低收入者為自己的老年生活多積蓄，而高收入者要進行合理的現行消費：對年收入在60000澳元以下的低收入者，其稅后每一澳元額外繳納的超年金，可自動獲得政府的對應補助，該補助也進入超年金，最高為每年1500澳元；而對于高收入者，政府規(guī)定其每年額外繳納的超年金不超過50000澳元。

超年金管理的信托人制度

在實行養(yǎng)老保險的多數國家中，個人賬戶的擁有者往往直接委托保險公司或其他金融機構為自己管理賬戶。個人在選擇金融機構以及投資組合時有充分的自主權。澳大利亞人的超年金賬戶是由三十多萬家信托基金來管理并負責投資的。所有被批準成立的信托基金都有一個在法律上對基金負責的信托人董事會。這個信托人董事會一般由相同數目的雇主和雇員代表組成，負責基金的日常管理、投資以及定期向基金成員和監(jiān)管部門提供報告。他們通常將基金運作簽約給專業(yè)的服務提供者，其費用公平分攤在成員的賬戶上。這些外簽的服務包括行政管理、投資、保險、精算、審計、法律等。信托人本身不從基金領取任何報酬，但對基金的恰當和謹慎運作承擔全部法律責任。

嚴格的審計和監(jiān)管

盡管澳大利亞的人口不多，但由于其疆域遼闊，要對所有的政府養(yǎng)老金申請人進行收入和財產調查也不是一件容易的事。澳大利亞政府將這個工作委托給一個非盈利機構"中聯"（Centrelink）。這個機構的成員是通過政府指派和公眾推舉相結合的方式產生，運營經費完全由政府承擔。它的任務除了調查政府養(yǎng)老金申請人的情況，還要收集所有（政府出錢的）社會福利保障待遇申請人的資料，來決定一個人能否享受社會福利保障待遇及其種類、級別。盡管信托人制度在澳大利亞運轉得很好，上世紀80年代末英國馬克斯韋爾侵吞雇員養(yǎng)老基金一案還是給澳大利亞人敲響了警鐘。1993年澳大利亞議會通過了《超年金行業(yè)監(jiān)督法》，并于1994年7月1日開始執(zhí)行。該法對信托人和養(yǎng)老（超年金）信托基金的注冊、信托人的責任和義務、養(yǎng)老信托基金的運作標準、投資標準、文件公開和報告標準、消費者保護和投訴處理標準等一系列問題，都做了詳細的規(guī)定。它和信托法、超年金保證法、稅法及社會保障法一起，組成對整個職業(yè)年金制度進行監(jiān)督和管理的嚴密法規(guī)體系。
澳大利亞對超年金制度的監(jiān)管起重要作用的政府機構有三個：APRA（澳大利亞金融監(jiān)管局）、ASIC（澳大利亞證券與投資委員會）和ATO（澳大利亞稅務局）。APRA負責對養(yǎng)老信托基金、各種金融機構和信托人的謹慎監(jiān)管，要求信托人提供年度報告，對養(yǎng)老信托基金定期審計，監(jiān)督法定運作標準的執(zhí)行以確?；鸬某掷m(xù)生存能力。ASIC負責監(jiān)管投資活動，要求投資經理為養(yǎng)老信托基金提供可靠的收益，同時負責發(fā)放銷售和咨詢中介的執(zhí)照，監(jiān)督委托人保護及處理法律方面的投訴。ATO負責實施稅法，對雇主進行審計，監(jiān)督他們按規(guī)定交納超年金貢獻額。監(jiān)管機構之間、監(jiān)管機構和養(yǎng)老基金行業(yè)代表都保持著密切的聯系。這樣不僅有利于法規(guī)的順利執(zhí)行，而且可以降低政策實施的成本。

超年金制度的缺點

澳大利亞超年金制度有以下缺點：一是稅收政策和有關法律過于復雜且效率偏低，盡管采取了某些稅收優(yōu)惠，但費率仍然偏高，如繳費稅率達15%，這降低了其對公眾的吸引力；二是允許參加超年金計劃的人在退休時一次性領取養(yǎng)老金，難以避免長壽風險，有的人在過早花完了一次性領取的養(yǎng)老金后，還會到政府申領基本保障年金；三是按目前9%的費率不足以支撐養(yǎng)老保險發(fā)展的需求，特別需要個人自愿儲蓄加以補充，兩項合計至少要達到15%至18%的總費率水平，才能保證未來養(yǎng)老保險的需要。

2008年02月21日 中財網 □ 南泰 金融時報