采訪·撰文=周穎

地方政府對(duì)社?；饟碛泄芾頇?quán)和投資使用權(quán)，在投資使用方面，如何監(jiān)督這些地方政府是一個(gè)難題。

一萬(wàn)億，中國(guó)社?；鹩瓉?lái)了一個(gè)歷史性的時(shí)刻，也面臨著一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

來(lái)自勞動(dòng)和社會(huì)保障部的消息顯示，2007年，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入首次突破一萬(wàn)億元，達(dá)到10724億元，比2002年增加6675億元，年均增長(zhǎng)21.5%。

“社?；鹜黄?/a>萬(wàn)億是一件好事，但是在背后也存在著極大的隱憂，應(yīng)當(dāng)防患于未然。如果沒(méi)有很好的監(jiān)管機(jī)制出臺(tái)，誰(shuí)敢保證不會(huì)出現(xiàn)第二個(gè)、第三個(gè)陳良宇？在為社?；鹜黄?/a>萬(wàn)億歡呼的同時(shí)，有關(guān)部門更應(yīng)該冷靜地看待這個(gè)問(wèn)題。社?；甬?dāng)務(wù)之急需要解決的是管理問(wèn)題，由各地方政府管理就存在著一定的危險(xiǎn)性，這個(gè)問(wèn)題其實(shí)中央已經(jīng)意識(shí)到了，只是不可能在短期內(nèi)有很好的解決方法。”一位參加過(guò)中央關(guān)于社?；鸶邔友杏憰?huì)的人士說(shuō)。

統(tǒng)籌層次過(guò)低隱含風(fēng)險(xiǎn)

“如果單純從量的角度看，中國(guó)社保基金最近幾年發(fā)展得非常迅速，是值得肯定的。但如果從質(zhì)的角度看，的確存在著一定的危險(xiǎn)性，其中最主要的問(wèn)題是社?；鸾y(tǒng)籌層次過(guò)低。目前社保制度統(tǒng)籌水平偏低，主要是以縣市級(jí)為主；萬(wàn)億資金儲(chǔ)備畫地為牢，分散管理，形成了2000多個(gè)(縣)‘碎片’，并且在每個(gè)縣市級(jí)統(tǒng)籌單位里，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和農(nóng)村社保等每項(xiàng)保險(xiǎn)基金在行政管理上相對(duì)獨(dú)立，形成了事實(shí)上更加分散和更多的‘碎片’，風(fēng)險(xiǎn)也就更多?！?

一直研究社會(huì)保障制度比較和社保基金投資的中國(guó)社科院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文接受記者采訪時(shí)說(shuō)，國(guó)際上其他國(guó)家的社保基金是由國(guó)家政府統(tǒng)籌的，只有中國(guó)的社?；鹗怯傻胤秸y(tǒng)籌，這樣很容易產(chǎn)生腐敗問(wèn)題，這也是由于制度缺陷造成的。

正是地方政府對(duì)社保基金擁有管理權(quán)，因此風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。事實(shí)上，關(guān)于社保基金違規(guī)的案例屢見不鮮。2006年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)29個(gè)省和省會(huì)城市、5個(gè)計(jì)劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行了審計(jì)，并延伸了部分城市。此次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題資金計(jì)71.35億元，其中1999年及以前社會(huì)保險(xiǎn)基金發(fā)生的違法違規(guī)問(wèn)題金額23.47億元。2000年以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)基金發(fā)生的違法違規(guī)問(wèn)題金額47.88億元。

社保案件的發(fā)生，除統(tǒng)籌層次過(guò)低以外，還和監(jiān)管不到位有著必然的聯(lián)系。中國(guó)社科院勞動(dòng)與社會(huì)保障研究中心副主任王德文認(rèn)為，社?；鹬詫覍页霈F(xiàn)問(wèn)題，主要是由于社保基金的管理不規(guī)范、不透明，這在一定程度上為權(quán)力尋租提供了生存空間。制度的不健全導(dǎo)致一把手說(shuō)了算，監(jiān)管部門僅作為勞動(dòng)保障局的一個(gè)下屬部門來(lái)監(jiān)管局長(zhǎng)，這種監(jiān)管是根本做不到的。

“我國(guó)社?；鸬倪\(yùn)作有一個(gè)獨(dú)持的現(xiàn)象，很多地方政府既是社保制度實(shí)際運(yùn)行的執(zhí)行主體，又是資金投資運(yùn)用的違規(guī)主體，這其中的風(fēng)險(xiǎn)也是很大的。因?yàn)榈胤秸畬?duì)社?；饟碛泄芾頇?quán)和投資使用權(quán)，在投資使用方面，如何監(jiān)督這些地方政府是一個(gè)難題；另外的難題是有很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)把社?；甬?dāng)成‘公共基金’進(jìn)行投資，這也是很難規(guī)避的事情。總體來(lái)說(shuō)，正是由于統(tǒng)籌層次過(guò)低，導(dǎo)致中央政府不可能在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排使用社?；??！?

一位不愿具名的勞動(dòng)和社會(huì)保障部官員稱，這種現(xiàn)象已經(jīng)引起了中央的高度關(guān)注，但是要做到在全國(guó)范圍內(nèi)由中央統(tǒng)籌社?；穑媾R的問(wèn)題就會(huì)太多。即使省內(nèi)統(tǒng)籌，也同樣面臨著很多困難。

“在目前的制度框架下提高統(tǒng)籌層次，那是很難的，幾乎是不可能的，道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇將有可能導(dǎo)致這個(gè)社保制度會(huì)破產(chǎn)的?！编嵄恼f(shuō)，之所以目前中國(guó)的社保統(tǒng)籌層次太低，是因?yàn)槌青l(xiāng)差別太大，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)二元化結(jié)構(gòu)。就連實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌都很困難，是因?yàn)橐皇≈畠?nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在著較大差距，比如遼寧要實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，大連肯定很不情愿，但朝陽(yáng)卻非常愿意。于是道德風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)繳費(fèi)不積極，甚至出現(xiàn)藏匿資金的現(xiàn)象，最后形成逆向選擇。

投資回報(bào)低謹(jǐn)防資金貶值

投資渠道如何完善以及如何增值保值則是社?；鹱钪匾拿}。

就目前社?；鸬耐顿Y渠道而言，一是購(gòu)買國(guó)債，二是協(xié)議存款。根據(jù)規(guī)定，大量的社?；鹬荒茉谶@兩個(gè)渠道進(jìn)行投資，但不容忽視的一個(gè)問(wèn)題是，這兩條投資渠道的投資收益過(guò)低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他資本市場(chǎng)上的投資收益率。顯然，在政策規(guī)定的兩個(gè)特定投資通道內(nèi)，資本逐利的屬性顯然被人為地割裂了。

“此外，即使這兩條投資渠道暢通，其投資回報(bào)率也是非常低的，一般在2%～3%左右。如果社?；鹜顿Y收益低于CPI就是貶值，相當(dāng)于大量的社?；鹪絹?lái)越不值錢了。以遼寧試點(diǎn)七年來(lái)年均收益率2.39%為基準(zhǔn)，那就遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2007年1到11月CPI的累計(jì)增長(zhǎng)系數(shù)4.6%，30年后就等于減少了50%，其代表的財(cái)富數(shù)量就‘縮水’一半，這個(gè)問(wèn)題怎么解決？這就是最需要解決的社?；鹪鲋当Ｖ祮?wèn)題。越是隨著社保體系的健全，這一問(wèn)題就會(huì)愈發(fā)突出，因?yàn)樯绫；饡?huì)越來(lái)越多?！?

鄭秉文一直擔(dān)憂的社保基金增值保值問(wèn)題，至少目前來(lái)看，還沒(méi)有更好的解決方法。因此在當(dāng)前大的監(jiān)管框架下，就出現(xiàn)了一些地方政府違規(guī)挪用社?；疬M(jìn)行其他投資，而在違規(guī)投資的同時(shí)，腐敗現(xiàn)象也一并存在。

“在上海社保案違規(guī)的34.5億元資金中，絕對(duì)大部分是企業(yè)年金，基本保險(xiǎn)資金很少。企業(yè)年金在2004年以前一直都沒(méi)有任何投資限制，而上海社保案的涉案幾乎完全發(fā)生在2004年社保部?jī)蓚€(gè)試行辦法出臺(tái)之前，所以上海社保案指的不是單純的投資違規(guī)，而在于投資過(guò)程中的腐敗行為。為什么會(huì)出現(xiàn)腐敗呢，因?yàn)槠髽I(yè)年金掌握在政府手里，變成了政府的行政附屬物，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，搞暗箱操作，沒(méi)有監(jiān)督，沒(méi)有決策民主化和透明化，最終形成了腐敗?！编嵄娜缡钦f(shuō)。

社保基金發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)，好消息也接連不斷。去年4月間，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)表示，由于所持有的協(xié)議存款即將大規(guī)模集中到期，加上新劃入的資金，2007年需要完成的投資額度預(yù)計(jì)會(huì)超過(guò)1000億元，創(chuàng)歷史之最。同日，項(xiàng)懷誠(chéng)表示社?；鸬耐顿Y方針是安全至上，控制風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)，提高收益；投資目標(biāo)則是爭(zhēng)取達(dá)到個(gè)人賬戶補(bǔ)助資金3.5%的承諾收益率的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)更高收益。

2007年底，社?；鹗杖胧状瓮黄迫f(wàn)億，其根本原因是由擴(kuò)大覆蓋面帶來(lái)的。原因是近幾年五險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)速度一直在7%左右，基金收入則始終保持在20%上下，后者明顯快于前者的主要原因在于制度繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)速度高于退休人數(shù)。

2008年初，鄭秉文這樣寫道：當(dāng)人們?cè)?008年“早晨醒來(lái)”突然發(fā)現(xiàn)社保基金積累余額已經(jīng)超過(guò)萬(wàn)億大關(guān)時(shí)，我國(guó)社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的概念已發(fā)生了重大變化：在“找錢”的年代，資金安全性問(wèn)題并不十分突出，但在“有錢”的時(shí)候，不但安全性問(wèn)題突出起來(lái)，重要的是，增值保值的問(wèn)題更加突出。于是，社保財(cái)務(wù)可持續(xù)性的含意就自然變成社?；鸬墓芾碇贫群屯顿Y效率的問(wèn)題了。形勢(shì)的變化和條件的改變，使社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的含意發(fā)生了重大變化。

社?；鹜黄?/a>萬(wàn)億之際，鄭秉文的逆耳忠言更應(yīng)該引起足夠的關(guān)注。

2008年03月05日 17:57 《數(shù)字商業(yè)時(shí)代》