[摘要]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家的政府職責(zé)分工，是與這個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要緊密結(jié)合的?；谥袊?guó)國(guó)情，目前，將社會(huì)保障“統(tǒng)一管理”，進(jìn)行部門(mén)“重組”，可能會(huì)造成負(fù)面影響，需要在維持政府分工的前提下，明確近期改革目標(biāo)和過(guò)渡方式。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障； “大部制”； 改革

近一段時(shí)間，“大部制”成為行政管理體制改革的新思維。根據(jù)國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授的界定：大部制即“大部門(mén)體制”，“就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。”

在原來(lái)的政府架構(gòu)中，主要與社會(huì)保障相關(guān)的政府部門(mén)有勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生部、人事部，等等。以上所述的“小部制”的缺陷，在社會(huì)保障領(lǐng)域中當(dāng)然也同樣存在。一直以來(lái)，也總有專家學(xué)者呼吁，應(yīng)該將社會(huì)保障“統(tǒng)一”到一個(gè)部門(mén)管理，將相關(guān)政府部門(mén)“整合”成一個(gè)“大社會(huì)保障部”。

對(duì)此，我的意見(jiàn)是：因?yàn)槭玛P(guān)“民生”，事關(guān)“基本公共服務(wù)”或“社會(huì)政策”，作這樣的決策必須慎之又慎。即使能夠從理論上充分論證“大部制”的確可以改變上述缺陷，在實(shí)踐中也需要用較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)進(jìn)行調(diào)整和過(guò)渡。

一、市場(chǎng)國(guó)家有關(guān)社會(huì)保障的政府分工的社會(huì)脈絡(luò)分析

一個(gè)國(guó)家的政府職責(zé)分工，是與這個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要緊密結(jié)合的。在這方面，可能更應(yīng)該關(guān)注的是一些大國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我們現(xiàn)在來(lái)看看英、美、德等國(guó)家的情況：

英國(guó)在英國(guó)，與社會(huì)政策，亦即如今談?wù)擃H多的“基本公共服務(wù)”相關(guān)的政府部門(mén)包括財(cái)政部、衛(wèi)生部、社會(huì)保障部、教育和就業(yè)部以及環(huán)境、交通與區(qū)域發(fā)展部，內(nèi)閣辦公廳和內(nèi)政部也在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著一定的作用。如果說(shuō)與我們通常所理解的社會(huì)保障相關(guān)，上述英國(guó)政府的各部門(mén)中，就涉及財(cái)政部、衛(wèi)生部、社會(huì)保障部、教育和就業(yè)部。社會(huì)保障部的職責(zé)是管理養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)（福利）服務(wù)（一般是指院舍服務(wù)、社區(qū)照顧和社會(huì)工作）。另外還有環(huán)境、交通與區(qū)域發(fā)展部則與住房保障相關(guān)。

英國(guó)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的希爾教授對(duì)此有一評(píng)論：“近年來(lái)政府時(shí)常改變部門(mén)結(jié)構(gòu)，表面上是在努力尋求政策協(xié)調(diào)的最佳結(jié)構(gòu)，但實(shí)際上，就像有些人提到的，背后也可能存在不那么高尚的政治動(dòng)機(jī)。因此當(dāng)讀者拿到本書(shū)的時(shí)候，政府部門(mén)可能又換了新的名稱，政策職責(zé)也許已從一個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到了另一個(gè)部門(mén)。比如教育和就業(yè)部于1995年合并；而1997年大選過(guò)后，環(huán)境部門(mén)的職責(zé)擴(kuò)大，因此就有了上面提到的那個(gè)笨拙的名稱?！?/P>

美國(guó)相比而言，美國(guó)政府部門(mén)的職責(zé)分工比較穩(wěn)定，由15個(gè)政府部門(mén)和60多個(gè)“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”組成。在政府部門(mén)中，與社會(huì)保障相關(guān)的是財(cái)政部、健康與人類(lèi)服務(wù)部和勞工部。另外，與“基本公共服務(wù)”或“社會(huì)政策”相關(guān)的，還有房屋及城市發(fā)展部(管住房)、，教育部(管教育)。

在健康與人類(lèi)服務(wù)部下面設(shè)有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，社會(huì)保障署和健康基金委員會(huì)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性非常強(qiáng)。社會(huì)保障署主要負(fù)責(zé)管理“老（年）、殘（疾）、遺（屬）”社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，包括老年津貼、傷殘津貼、遺屬津貼等。健康基金委員會(huì)是負(fù)責(zé)為老年人和窮人提供醫(yī)療津貼的機(jī)構(gòu)。要說(shuō)明的是，美國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)走的是私營(yíng)保險(xiǎn)的路子，政府規(guī)定企業(yè)的雇主要為其雇員購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)。政府只管老年人和窮人，健康基金委員會(huì)實(shí)際上管理的是這個(gè)項(xiàng)目。上述這兩個(gè)機(jī)構(gòu)花去了總支出的80%，這些支出要占政府財(cái)政總支出的28%。另外，健康與人類(lèi)服務(wù)部也管理社會(huì)（福利）服務(wù)，但在美國(guó)，政府提供的這類(lèi)服務(wù)是“選擇型”或曰“殘補(bǔ)型”的，主力是非政府、非營(yíng)利的慈善組織（第三部門(mén)）。

還應(yīng)該注意的是，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各州都有相當(dāng)大的立法權(quán)。所以，社會(huì)救助項(xiàng)目是由各州自行立法實(shí)施的。另外，美國(guó)政府還有相當(dāng)多的“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”，譬如退伍軍人總署負(fù)責(zé)管理退伍軍人的某些福利待遇，人事管理總署負(fù)責(zé)管理公務(wù)員的某些福利待遇，等等。

德國(guó)在聯(lián)邦德國(guó)的15個(gè)部門(mén)中，與社會(huì)保障相關(guān)的主要是勞工部和衛(wèi)生部，家庭、老人、婦女和青年部與社會(huì)（福利）服務(wù)相關(guān)。另外，與“基本公共服務(wù)”或“社會(huì)政策”相關(guān)的，還有教育、科研和技術(shù)部(管教育)，區(qū)劃、建筑和城市建設(shè)部(管住房)。

德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)是奉行“法團(tuán)主義”，其基本理念是“自治”和“均衡”，即通過(guò)授予雇主和雇員相同的財(cái)政和管理職能，將權(quán)力制衡的思想制度化。在德國(guó)，政府不為社會(huì)保險(xiǎn)制度提供財(cái)政支持，國(guó)家的作用在于通過(guò)框架立法為社會(huì)保險(xiǎn)制度制定寬泛的政策目標(biāo)和規(guī)則。然后通過(guò)幾百個(gè)準(zhǔn)公共基金會(huì)來(lái)實(shí)施各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)立法。譬如，醫(yī)療保險(xiǎn)是把實(shí)施的權(quán)力下放給省一級(jí)的由疾病基金會(huì)和醫(yī)師組成的準(zhǔn)公共協(xié)會(huì)，由雇主和雇員在疾病基金會(huì)的董事會(huì)派等同的代表來(lái)參與醫(yī)療衛(wèi)生的管理。

德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)包括地方的、企業(yè)的和行業(yè)的（如礦工的、海員的、農(nóng)業(yè)工人的基金會(huì)，等等）?；饡?huì)盡管在組織結(jié)構(gòu)上有不同之處，都能依照法律的要求提供相應(yīng)的服務(wù)。另外，公務(wù)員不參加法定保險(xiǎn)，他們的養(yǎng)老、醫(yī)療費(fèi)用主要由國(guó)家財(cái)政支出。因?yàn)楦鞣N原因不能參加社會(huì)保險(xiǎn)者可以得到毋須付費(fèi)的社會(huì)救助和社會(huì)（福利）服務(wù)。

綜上所述，我們可以看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在社會(huì)保障方面的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是很不一樣的。這些差別實(shí)際上都與這個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要密切相關(guān)。從某種意義上說(shuō)，可能并不存在或不能抽象出一個(gè)“最佳的”或者是“科學(xué)的”政府機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

當(dāng)然，我們還是可以概括出一些共同的特點(diǎn)：

其一，醫(yī)療衛(wèi)生通常是由一個(gè)獨(dú)立部門(mén)管理的；英國(guó)和德國(guó)都有專門(mén)的衛(wèi)生部。美國(guó)有健康與人類(lèi)服務(wù)部，但實(shí)際上主要的醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目是私營(yíng)的、自愿的，而在健康與人類(lèi)服務(wù)部下設(shè)的健康基金委員會(huì)管老人和窮人的醫(yī)療照顧，獨(dú)立性也非常強(qiáng)。

其二，就業(yè)部或勞工部也是與其他社會(huì)保障項(xiàng)目分設(shè)的，除了管理勞動(dòng)就業(yè)，也管失業(yè)保險(xiǎn)及就業(yè)培訓(xùn)和輔導(dǎo)。英國(guó)的就業(yè)部與教育部合并，成為教育就業(yè)部。

其三，在社會(huì)保障的核心部分，在德國(guó)和美國(guó)，其實(shí)由雇員和雇主繳納社會(huì)保障費(fèi)（稅）而形成的社會(huì)保險(xiǎn)部分與無(wú)須繳費(fèi)的社會(huì)救助或稱（殘補(bǔ)型）社會(huì)福利部分也是分開(kāi)管理的。德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)由“準(zhǔn)公共基金會(huì)”管理，社會(huì)救助由家庭、老人、婦女和青年部和州政府管理，而在美國(guó)，“老、殘、遺”保險(xiǎn)由聯(lián)邦政府的社會(huì)保障署管理，而社會(huì)救助由州政府管理。只有英國(guó)都?xì)w社會(huì)保障部管理。

其四，社會(huì)（福利）服務(wù)在這三個(gè)國(guó)家得到充分重視，美國(guó)是健康與人類(lèi)服務(wù)部主管這方面的業(yè)務(wù)，英國(guó)主要是社會(huì)保障部，德國(guó)主要是家庭、老人、婦女和青年部。在這方面，三個(gè)國(guó)家都注意充分發(fā)揮非政府、非營(yíng)利的社會(huì)組織和社區(qū)的作用。

其五，應(yīng)該指出的是：從現(xiàn)在能夠找到的資料看，近年來(lái)實(shí)行了“大部制”改革的實(shí)際上主要是日本政府，是日本首相小泉純一郎的“激進(jìn)改革”的一部分。2001年小泉純一郎執(zhí)政時(shí)，將原來(lái)中央政府的核心機(jī)構(gòu)由22個(gè)省廳大幅削減為12個(gè)省廳。其中與社會(huì)保障相關(guān)的是將厚生省和勞動(dòng)省合并為厚生勞動(dòng)省。但是，這次合并并沒(méi)有顯示出“整合”的優(yōu)勢(shì)，其后在社會(huì)保障領(lǐng)域便接二連三地傳出丑聞：由內(nèi)閣大臣帶頭、國(guó)內(nèi)大約20%—30%的人拒絕向厚生年金繳費(fèi)，厚生年金的繳費(fèi)記錄漏登和內(nèi)閣大臣冒領(lǐng)保險(xiǎn)金，等等。這是否與部門(mén)合并、業(yè)務(wù)交接時(shí)出現(xiàn)紕漏有關(guān)聯(lián)？

二、社會(huì)保障領(lǐng)域“大部制”改革必須關(guān)注的問(wèn)題

在分析了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有關(guān)社會(huì)保障政府分工的社會(huì)脈絡(luò)以后，我們?cè)俾?lián)系中國(guó)國(guó)情，來(lái)對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的“大部制”以及在“重組”過(guò)程中可能出現(xiàn)的副作用，進(jìn)行一番分析。

當(dāng)今中國(guó)的改革，正處于關(guān)鍵時(shí)刻。在社會(huì)領(lǐng)域，后有諸多社會(huì)問(wèn)題的欠賬未還，前有通貨膨脹等障礙擋路。許多民生問(wèn)題，尤其是社會(huì)保障領(lǐng)域存在的一些問(wèn)題，迫切需要得到解決。中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》曾制作關(guān)于“農(nóng)民工退保”的專題節(jié)目，在新浪和搜狐網(wǎng)站上的網(wǎng)友評(píng)論高達(dá)1萬(wàn)多條，可見(jiàn)公眾對(duì)社會(huì)保障問(wèn)題的熱切關(guān)注?！按笊鐣?huì)保障部”的整合，如果急于實(shí)行，肯定會(huì)影響相關(guān)政策的制定和實(shí)施，貽誤改革的時(shí)機(jī)，從而引發(fā)更深更廣的社會(huì)矛盾。政府機(jī)構(gòu)改革，自80年代以來(lái)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)多次，應(yīng)該說(shuō)成績(jī)顯著。但是，也有一些根本性的問(wèn)題似乎未能得到解決，譬如如何轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型政府”仍然問(wèn)題重重。以往的機(jī)構(gòu)、人員的精簡(jiǎn)，在社會(huì)領(lǐng)域的各政府部門(mén)，其軌跡呈現(xiàn)出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的非良性循環(huán)。更重要的是，政府本身的行政經(jīng)費(fèi)不降反升。這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，值得我們反思。

同時(shí)，社會(huì)領(lǐng)域的各政府部門(mén)如要“重組”，其整合的過(guò)程必定漫長(zhǎng)。先看橫向的部門(mén)壁壘的影響：與社會(huì)保障相關(guān)的政府部門(mén)一般都有較長(zhǎng)的歷史，從社會(huì)學(xué)的角度看，都已經(jīng)形成了一定的“部門(mén)文化”。譬如，遇到問(wèn)題，勞動(dòng)保障部門(mén)的第一反應(yīng)很可能是職工，尤其是國(guó)有企業(yè)的職工；民政部門(mén)則是窮人，城鄉(xiāng)貧困群體；衛(wèi)生部門(mén)則是醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員以及病患者。無(wú)論以哪個(gè)部門(mén)為基礎(chǔ)進(jìn)行“重組”，這種“近乎自然”的反應(yīng)一時(shí)都很難扭轉(zhuǎn)，其結(jié)果是服務(wù)對(duì)象要受影響。1998年，勞動(dòng)保障部劃入“醫(yī)療保險(xiǎn)”（從衛(wèi)生部）和“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”（從民政部）兩項(xiàng)社會(huì)保障業(yè)務(wù)。平心而論，“醫(yī)療保險(xiǎn)”制度的運(yùn)轉(zhuǎn)到2003年以后才比較正常起來(lái)，而“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”則至今尚未恢復(fù)元?dú)?。?dāng)然，造成這樣的結(jié)果原因多多，但部門(mén)間業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換過(guò)程中的負(fù)面影響，不能不說(shuō)是一個(gè)很重要的原因。

再看縱向的行政層級(jí)的影響：中國(guó)的行政架構(gòu)與其他國(guó)家（尤其是日本）不同，從上到下層次較多，一旦中央政府部門(mén)“重組”，再一層一層調(diào)整到基層，沒(méi)有幾年時(shí)間是完不成的。雖說(shuō)調(diào)整中日常工作可以照常進(jìn)行，但在中國(guó)講究上下對(duì)口行政架構(gòu)中，不影響工作，尤其是具有開(kāi)拓創(chuàng)新意義的工作，是不可能的。何況過(guò)于頻繁的人事崗位變動(dòng)，是否會(huì)影響當(dāng)事人進(jìn)行深化改革的努力呢？再者，調(diào)整后重新聚集人氣，形成團(tuán)隊(duì)，也是需要時(shí)間的。

最后一條理由，在社會(huì)領(lǐng)域，相當(dāng)一部分職責(zé)分工的界限其實(shí)是很難劃清的。譬如說(shuō)，現(xiàn)在對(duì)社會(huì)保障對(duì)象的服務(wù)，很多需要依仗社區(qū)，那么是否應(yīng)該把社區(qū)服務(wù)也一并劃入“大社會(huì)保障部”管理？如果把社區(qū)服務(wù)劃入，那么與其密切相關(guān)的社區(qū)建設(shè)，譬如基層的選舉是否也應(yīng)劃入？又譬如，管醫(yī)療服務(wù)的不能不管藥品，所以把藥品監(jiān)督劃歸同一個(gè)部門(mén)管轄。但是，藥品出問(wèn)題，很多是出在原料上，那么是否應(yīng)將藥品原料的生產(chǎn)也“統(tǒng)一”起來(lái)進(jìn)行管理呢？其實(shí)，按這個(gè)思路去考慮問(wèn)題，最終的結(jié)果至少是在社會(huì)領(lǐng)域，就由一個(gè)政府部門(mén)管理最好。

我們應(yīng)該看到，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，有部門(mén)的劃分，就會(huì)有部門(mén)利益，減少部門(mén)的個(gè)數(shù)和擴(kuò)大部門(mén)的職權(quán)并不能保證解決這個(gè)問(wèn)題。甚至同一部門(mén)發(fā)生矛盾時(shí)，影響的范圍也可能更大。譬如，如果衛(wèi)生領(lǐng)域出了問(wèn)題，受到問(wèn)責(zé)的是衛(wèi)生部，是衛(wèi)生部門(mén)工作沒(méi)有做好；但如果合并到一個(gè)大社會(huì)保障部，那么受到問(wèn)責(zé)的就是社會(huì)保障部，直接就是社會(huì)保障工作沒(méi)有做好了。

現(xiàn)在經(jīng)常有人將當(dāng)代中國(guó)的政府分工與歷史上歷朝歷代相比，其實(shí)，這是沒(méi)有可比性的，政府社會(huì)功能的增加、結(jié)構(gòu)的分化，是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)。當(dāng)然，政府分工的分化具有人為的因素，用社會(huì)學(xué)的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)，是社會(huì)“建構(gòu)”的。因此，當(dāng)今中國(guó)的“建構(gòu)”要符合當(dāng)今中國(guó)的國(guó)情，既不能分工過(guò)細(xì)，也不能回歸到老祖宗那里去。

綜上所述，急于將社會(huì)保障“統(tǒng)一管理”，可能會(huì)造成負(fù)面影響。

三、改革目標(biāo)和過(guò)渡方式

從以上兩部分的分析中，我們可以看到，中國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域的政府分工，就大局而言，無(wú)論是根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，還是根據(jù)中國(guó)國(guó)情，應(yīng)該是可以接受的。

進(jìn)一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是政府部門(mén)之間必須有部際合作。因此建議，國(guó)務(wù)院成立一個(gè)社會(huì)保障委員會(huì)，由國(guó)務(wù)委員或副總理任主任。地方各級(jí)政府也建立社會(huì)保障委員會(huì)，由地方分管領(lǐng)導(dǎo)任主任。社會(huì)保障委員會(huì)可以是實(shí)體性質(zhì)的，具有制定政策的功能，設(shè)有專門(mén)的研究決策機(jī)構(gòu)，各部門(mén)可派員參加；而各相關(guān)部門(mén)則主要作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，職責(zé)是政策的實(shí)施。社會(huì)保障委員會(huì)也可以是非實(shí)體的，是一個(gè)各有關(guān)部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議，主要起協(xié)調(diào)作用，相關(guān)事宜通過(guò)協(xié)商解決。在會(huì)上協(xié)商解決不了的，由主任（國(guó)務(wù)委員或副總理）決定，或上報(bào)總理決定，或帶到國(guó)務(wù)院辦公會(huì)議上作決定。從目前的情況看，一步到位實(shí)行“實(shí)體方案”可能有困難，可先“虛”后“實(shí)”，但最好有個(gè)時(shí)間表。

另一方面，在基層（縣區(qū)以下），也可以醞釀按保障對(duì)象或工作內(nèi)容建立跨政府部門(mén)的操作平臺(tái)。各相關(guān)部門(mén)出的政策，最后都落到這個(gè)平臺(tái)上，而由操作平臺(tái)獨(dú)立地、整合地實(shí)行政策實(shí)施和具體操作。在資金方面直接與財(cái)政部門(mén)對(duì)接，這也可以對(duì)各政府部門(mén)的“部門(mén)利益”起到釜底抽薪的效果。重慶市在醫(yī)療保障方面用類(lèi)似的辦法將衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)的新農(nóng)合、勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)的城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和民政部門(mén)負(fù)責(zé)的醫(yī)療救助統(tǒng)一起來(lái)了，實(shí)施的效果很好。病人到醫(yī)院看病，出示相應(yīng)的IC卡，平臺(tái)就開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，病人自己不用操心，看病后直接支付自己應(yīng)付的部分費(fèi)用就可以了，貧困人口則由醫(yī)療救助和慈善捐款自動(dòng)支付?？偨Y(jié)重慶經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)在社會(huì)保障的其他方面，“搭建平臺(tái)”的思路也都可以適用。

在基層平臺(tái)的政策實(shí)施取得一定效果之后，再往上逐級(jí)建設(shè)部門(mén)間的合作平臺(tái)，最后與中央和地方的各級(jí)社會(huì)保障委員會(huì)對(duì)接形成一個(gè)體系。到一定時(shí)候，如果感到有必要，而且時(shí)機(jī)成熟，再將整個(gè)社會(huì)保障的管理體系統(tǒng)一起來(lái)，成立“大社會(huì)保障部”，也是可以考慮的。(本文作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心研究員)