農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，是民政部根據(jù)國(guó)家 “七五”計(jì)劃和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》 (國(guó)發(fā) [1991]33號(hào))文件要求，從1986年開始探索，1991年進(jìn)行試點(diǎn)，逐步開展起來的。1995年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了 《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā) [1995]51號(hào)）。 《意見》指出，逐步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要措施，對(duì)于深化農(nóng)村改革，保障農(nóng)民利益、解除農(nóng)民后顧之憂和落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，都具有深遠(yuǎn)意義。1998年3月，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作從民政部劃入當(dāng)時(shí)新成立的勞動(dòng)和社會(huì)保障部。2008年新組建的人力資源和社會(huì)保障部在原來的基礎(chǔ)上充實(shí)和加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能。

改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作取得了相當(dāng)大的成就。一是這項(xiàng)工作得到了黨中央和國(guó)務(wù)院的重視。黨的十六大、黨的十七大和近3年的中央1號(hào)文件、今年政府工作報(bào)告等都提出要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)各地開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。二是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2003年以來，一些地方開始探索建立由政府財(cái)政補(bǔ)貼的新型農(nóng)保制度。到目前為止，已有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的300多個(gè)縣市開展了新型農(nóng)保試點(diǎn)。三是根據(jù)黨的十七大精神，在深入調(diào)研、總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，初步形成了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)思路。四是形成了一定的工作基礎(chǔ)，相當(dāng)數(shù)量的參保農(nóng)民開始享受到養(yǎng)老金待遇。2007年底，全國(guó)28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市1805個(gè)縣 （市、區(qū)、旗）不同程度地開展了農(nóng)保工作，5171萬農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金將超過412億元，392萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付養(yǎng)老金40億元。

近年來，各地在制度模式和財(cái)政補(bǔ)貼方式方面進(jìn)行了大膽試點(diǎn)探索，形成了三類制度模式：一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶相結(jié)合?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分個(gè)人不繳費(fèi)，直接從政府財(cái)政預(yù)算中安排。個(gè)人賬戶部分實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)，有些地方還給予參保補(bǔ)貼。二是個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。制度結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)類似，但籌資和保障水平較低。其中社會(huì)統(tǒng)籌部分由政府預(yù)籌或者企業(yè) （單位、集體）繳納。三是完全個(gè)人賬戶模式。即全部籌資都記入?yún)⒈Ｕ邆€(gè)人賬戶模式。在財(cái)政補(bǔ)貼方式上也有三種：一是“進(jìn)口”補(bǔ)，即從繳費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼；二是 “出口”補(bǔ)，即從發(fā)放環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼；三是兩頭補(bǔ)，即從繳費(fèi)和發(fā)放環(huán)節(jié)都進(jìn)行補(bǔ)貼。

從地方建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度的實(shí)踐來看，關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)有三點(diǎn)：一是切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念。十七大要求進(jìn)一步解放思想，最重要的是轉(zhuǎn)變觀念。新農(nóng)保試點(diǎn)能夠取得成功的地方，當(dāng)?shù)攸h委、政府真正做到了觀念的三個(gè)轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心向統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變，從以城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重點(diǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障為重點(diǎn)向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)變。這三個(gè)轉(zhuǎn)變決定了社會(huì)保障制度能否做到全覆蓋，關(guān)系到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，這三個(gè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)社會(huì)保障工作高度重視，把農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)擺在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中，擺在黨委、政府的重要議程，作為民生工程和新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。二是完善制度安排。在養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障三項(xiàng)重點(diǎn)保障中，醫(yī)療保險(xiǎn)和低保已經(jīng)有制度安排：城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)比較完善；城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已經(jīng)啟動(dòng)，農(nóng)村的新農(nóng)合覆蓋率已經(jīng)達(dá)到90%以上；城鎮(zhèn)低保早已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，去年已經(jīng)普遍建立農(nóng)村的低保。養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)正在改革之中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)停滯多年，制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老還沒有制度安排。先行探索的地方，認(rèn)真落實(shí)黨的十七大對(duì)基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，人人享有基本生活保障的要求，完善了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，彌補(bǔ)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的空缺。
三是加大財(cái)政投入。各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村低保已有財(cái)政投入，而且投入力度不斷在加大，但是對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有投入。沒有公共財(cái)政投入，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就很難建立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國(guó)家農(nóng)民參保都享有政府補(bǔ)貼。日本為了解決農(nóng)民和個(gè)體工商業(yè)者的參保問題，上世紀(jì)50年代末立法，60年代初建立并推廣國(guó)民年金，政府的投入占到了1/3，到2009年政府投入將達(dá)到50%。南美一些國(guó)家的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)也主要靠財(cái)政投入。目前北京、陜西寶雞、河北遷安、天津、安徽馬鞍山等試點(diǎn)地方，通過公共財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入，實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分個(gè)人不繳費(fèi)，直接從政府財(cái)政預(yù)算中安排，大大提高了保障水平和財(cái)政資金使用效率，解決了現(xiàn)有老年人的保障問題，提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇水平。

按照黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的要求，我們要在進(jìn)一步深入調(diào)研、總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究提出關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，目前的主要思路是：

一是要同我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同農(nóng)村實(shí)際情況相適應(yīng)，同農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)。制度要建立，但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不要求城鄉(xiāng)統(tǒng)一。養(yǎng)老保險(xiǎn)從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是從城鎮(zhèn)有而農(nóng)村沒有走向城市有，農(nóng)村也有，但是繳費(fèi)水平、待遇水平和制度安排可以不一樣。社會(huì)保障的最終目的就是要達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)一。因此，要建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然不能完全脫離家庭養(yǎng)老、土地保障和其他保障措施的實(shí)際情況，要組成一個(gè)有機(jī)整體，共同達(dá)到保障老年生活的目的。

二是要采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)。一是對(duì)于勞動(dòng)年齡段內(nèi)的農(nóng)民，組織他們參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為參保人建立個(gè)人賬戶。個(gè)人繳費(fèi)及地方政府、村集體、企業(yè)或其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的繳費(fèi)補(bǔ)助記入個(gè)人賬戶，完全積累，實(shí)賬管理。地方政府要對(duì)參保人進(jìn)行繳費(fèi)補(bǔ)助。有條件的村集體、企業(yè)應(yīng)對(duì)參保人給予繳費(fèi)補(bǔ)助。二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金由政府財(cái)政提供。各級(jí)政府財(cái)政安排適當(dāng)資金，建立為符合領(lǐng)取條件的參保人提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金。三是新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分。達(dá)到領(lǐng)取年齡、繳費(fèi)累計(jì)滿規(guī)定年限的參保人，可享受每月一定數(shù)額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；繳費(fèi)超過規(guī)定年限的，每增加1年繳費(fèi)，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加適當(dāng)金額，以鼓勵(lì)農(nóng)民長(zhǎng)期參保繳費(fèi)。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)其個(gè)人賬戶基金儲(chǔ)存額和領(lǐng)取人平均余命等參數(shù)按保險(xiǎn)精算原則確定。

三是建立由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、國(guó)家補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資方式。過去實(shí)行的是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持的籌資辦法，農(nóng)業(yè)稅取消以后，大部分地方集體補(bǔ)助難以落實(shí)；國(guó)家給予政策扶持缺乏硬性規(guī)定，沒有具體措施，也難以落實(shí)。結(jié)果農(nóng)民養(yǎng)老主要靠個(gè)人繳費(fèi)那點(diǎn)錢，有的還是一次性繳費(fèi)，待遇水平低，難以保障其基本生活。因此，財(cái)政投入對(duì)于提高農(nóng)民養(yǎng)老待遇水平，保證制度的可持續(xù)和穩(wěn)定非常重要，為農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)提供財(cái)政支持也是世界上通行的做法。

四是要體現(xiàn)普惠制原則。目前農(nóng)民的養(yǎng)老問題還存在制度缺失，相當(dāng)多的人沒有制度覆蓋。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，盡快解決制度不健全的問題，使各類人群都有制度上的安排，社會(huì)保障的 “陽(yáng)光”普照城鄉(xiāng)居民，實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、保基本、多層次”，做到城鄉(xiāng)老年人人人享有基本生活保障。在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，要統(tǒng)籌考慮已經(jīng)年老的農(nóng)民的保障問題。

五是制度具有彈性和包容性。農(nóng)民收入低，收入不穩(wěn)定，屬于無固定收入的群體，國(guó)際上也沒有解決無固定收入群體養(yǎng)老保險(xiǎn)的成功模式。因此，制度各環(huán)節(jié)要具有彈性和包容性：一是在繳費(fèi)方面，參保人可根據(jù)自己的承受能力選擇不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是允許參保人以保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。三是提高包容性。對(duì)于凡政策限制或門檻過高參加不了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的、被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、自由職業(yè)者都可以選擇參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是黨中央和國(guó)務(wù)院部署的一項(xiàng)重要工作，任務(wù)十分艱巨，農(nóng)村老齡化加劇等矛盾問題非常突出，需要我們采取有效政策措施，加大財(cái)政投入力度，加快統(tǒng)籌社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)程。