2014年7月1日，《事業(yè)單位人事管理條例》正式實施?！稐l例》中有關“事業(yè)單位參加社會保險”的規(guī)定引發(fā)了“養(yǎng)老金雙軌制并軌在即”的熱論。然而，人社部旋即出面澄清，“《條例》只是對于事業(yè)單位工資制度和養(yǎng)老保險制度作出了原則性的規(guī)定，至于工資制度和養(yǎng)老保險制度的改革，還需要另行研究確定?！?/P>

此前，5月，人社部社會保險事業(yè)管理中心黨委書記皮德海表示，“實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，開展機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，解決雙軌制問題，2014年將要拿出方案”。

官方表態(tài)進退之下，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革具體方案的制定進展究竟如何？將于何時落地？與普遍關注的養(yǎng)老金雙軌制并軌又是怎樣的關系？近日，財新記者專訪了中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文。

具體方案年內出來

財新記者：如何理解7月1日《條例》的出臺？人社部為何選擇在《條例》出臺后進行澄清？

鄭秉文：我認為《條例》說得很平常，很原則，是例行公事，不可能引領全國的事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，也不能成為改革路線圖。但是，沒想到媒體發(fā)揮得很超常。改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，在“兩會”上總理作的《政府工作報告》中被列為2014年重點工作。

《條例》7月1日生效，所有內容都應該生效。人社部出來澄清無非是出來潑一盆冷水，表示好多內容只是原則地寫在《條例》上了，真正的改革方案還需等待，炒得過熱容易誤讀和誤導。我覺得也沒必要出面解釋什么，改革前夕，營造氣氛也是有必要的。

財新記者：具體改革方案何時出來？

鄭秉文：根據(jù)《政府工作報告》的表述，我覺得很快，年內能出來。

機關事業(yè)單位一起改，不再試點，待遇不下降

財新記者：這一次的改革方案主要解決什么問題？

鄭秉文：上世紀90年代以來，事業(yè)單位養(yǎng)老金制度已經經歷了兩輪改革，一次是1994年，一次是2008年，但都沒到位，第二輪甚至一點實質性進展都沒有。這一輪改革要把第一輪改革遺留下來的“尾巴”解決掉，同時避免第二輪改革時出現(xiàn)的社會恐慌。

財新記者：第一輪改革的主要內容是什么？為之后留下了怎樣的“尾巴”？

鄭秉文：第一輪改革是在1994年，那是一次“半拉子改革”?，F(xiàn)在還有事業(yè)單位1800萬人參加進來，當時參加改革的總人數(shù)還要多一些，后來還有一部分公務員也參加了改革，后來，一部分公務員退了出來。然而，后來發(fā)現(xiàn)，改革對于怎么交錢有規(guī)定，對拿什么養(yǎng)老金卻沒規(guī)定，只改了前端，沒有改后端，退休后還是按原來的機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金標準走。

財新記者：如何評價第二輪改革？

鄭秉文：第二輪改革是2008年2月國務院召開常務會議決定的，后來通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市開展試點。這一輪是“未遂改革”，試點工作沒真正開展起來，毫無實質性進展。

這次改革試點無疾而終，主要存在兩個問題。第一個是公平問題，這次改革試點不包括公務員，事業(yè)單位認為不公平，即使五省市事業(yè)單位，也是分了三六九等，其中第二大類中的第二小類在試點范圍之內，沒有對全國事業(yè)單位進行統(tǒng)一改革；第二個是技術問題，改革方案中對改革后養(yǎng)老金水平是否變化沒有預測，沒有測算，沒有承諾，沒有具體頂層設計，是個“四無”的改革，一句話，沒有一攬子改革方案，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，這當然引起了恐慌，改不下去了。

財新記者：這一輪改革相比此前兩輪試點有何不同？

鄭秉文：這回是第三輪改革，針對第一輪改革，要解決后端問題，即養(yǎng)老金的發(fā)放來源、發(fā)放結構問題。其實，前端也需要改革，中端也有一些改革，就是制度設計和投資政策等?，F(xiàn)在這1800多萬、約三分之二的人都參加繳費了，但是養(yǎng)老金的發(fā)放來源還是按照改革以前的公式，繳費跟參加養(yǎng)老保險是沒有關聯(lián)的。在具體細節(jié)上，不一定會跟企業(yè)職工養(yǎng)老金制度完全一樣，完全相同的是基本制度模式。

這次改革是機關事業(yè)單位一起改，說明中央是下決心了，這就肯定不會出現(xiàn)2008年事業(yè)單位改革時出現(xiàn)的廣州市好幾個大學50多歲的教師紛紛要求提前退休的恐慌現(xiàn)象。此外，這次是建立職業(yè)年金和基本養(yǎng)老保險改革同步進行，保證養(yǎng)老金不會下降。職業(yè)年金應該采取完全積累型信托制，實行完全的市場化運作，但有些細節(jié)還不確定，最后要由中央來定。

總的說來，這次改革，第一，不試點了；第二，職業(yè)年金一起做；第三，事業(yè)單位不拿出來單獨做了，機關和事業(yè)單位4000萬人一起改。

財新記者：此前官方表示事業(yè)單位改革將按計劃分步進行，目前分類改革還未完成，養(yǎng)老金改革仍在排隊，您怎么看？

鄭秉文：把事業(yè)單位養(yǎng)老金改革和諸如分類改革、聘用制改革聯(lián)系起來都是不應該的，之所以這么說，大概有兩個原因，一是事業(yè)單位改革要是分為三六九等，政策不一致，分類改革就有意義了，養(yǎng)老金改革是順著事業(yè)單位類型改的，但如果全部參加改革就無所謂了。二是改革一直沒有動靜，難以交代吧，這個說辭也是給上面找一個臺階吧。其實，機關公務員和所有事業(yè)單位都一起改革，這些分類改革等就沒關系了，完全可同時進行。

2008年改革改不下去就是拿分類改革、聘用制改革說事兒。另一方面，改革不下去，但卻把全社會的火都惹起來了，對雙軌制的不滿到了極點。

“中人”年齡要提高

財新記者：改革“中人”一直是改革的瓶頸所在，此次改革將如何解決？

鄭秉文：改革成本的大小和成功與否，在相當程度上取決于“中人”過渡方案的設計，就是說，在工作人口中從多大歲數(shù)的群體開始改，這要看三個因素：一個是中央的承受能力，社會的承受能力，被改革這個群體的承受能力，這實際是一個政治問題；第二個是經濟問題，“中人”參加的比重越大，經濟負擔就越大，反之就越小，這就涉及到了具體的年齡了。第三是對新制度發(fā)揮作用的要求是否迫切，是否想讓新制度發(fā)揮作用越早越好。所以，改革的“中人”年齡確定是在政治承受能力和經濟承受能力之間尋找一個平衡點。

如果政治承受能力很寬松，財政狀況無需考慮，制度壓力不太大，選擇“中人”的年齡段就應該小一些。從目前的中國國情來看，政治承受能力可能要考慮得非常多，經濟壓力和對新制度的要求不是很急迫，所以，越往上政治壓力越大，財政壓力可以忽略不計，再大也可以承受。

機關事業(yè)單位先走一步

財新記者：機關事業(yè)單位養(yǎng)老金改革與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金改革之間是怎樣的關系？

鄭秉文：大致有三種路徑。一個是先把城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度的毛病都改好了，機關事業(yè)單位等著它，然后再加入進去；二是機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度作為城鎮(zhèn)企業(yè)職工制度的一個目標制度模式，先改一步，然后城鎮(zhèn)職工再全部跟上；三是兩者同時改，兩步并為一步，大家同時往新的制度上靠。

財新記者：目前選擇的是什么路徑？

鄭秉文：我個人理解目前應采取第二個辦法，以體現(xiàn)改革誠心。這就需要用機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的改革參數(shù)套算全國，套算成功之后，事業(yè)單位先走，企業(yè)再跟上來。

財新記者：機關事業(yè)單位先走一步的原因是什么？

鄭秉文：我個人認為，應該把機關事業(yè)單位這部分改革作為突破口，給企業(yè)做個樣本，既是率先垂范，也是先行試水。為什么這么做呢？因為現(xiàn)在“雙軌制”早已成為全社會不公平的一個標志性制度，不改革就不足以表達改革的決心。既叫座又叫好的改革基本都已做完了，該做的都做了，比如，連續(xù)漲十年養(yǎng)老金，剩下的都是難啃的硬骨頭了。盡管這樣，新一屆政府有擔當精神，把最難啃的骨頭擺在改革第一線，不繞道走，以示決心。

擴大個人賬戶 實行多繳多得

財新記者：理想的改革狀態(tài)是什么？

鄭秉文：十八屆三中全會說得很清楚，“做實個人賬戶”變成了“完善個人賬戶制度，加強個人繳費和未來權益的聯(lián)系”，其精髓就是多繳多得，精算中性。

具體說來，就是要強調個人賬戶的作用本質，而做不做實賬戶只是一個表面形式，因為投資體制沒有建立起來，做實賬戶的資金也是貶值，所以，主要還是使個人賬戶變成養(yǎng)老金的計發(fā)方式，保護參保人權益的一個載體，用來多繳多得的一個根據(jù)?，F(xiàn)在中國的制度激勵性不好，因為制度的模式是要擴大其再分配性，這會導致制度不可持續(xù)。

中央的這個決定是基于13年的做實試點的結果，是實事求是的做法，就是說，做實個人賬戶是需要條件的，否則，就會像現(xiàn)在這樣，13年了，越做實，空賬越大。

多元化投資運營

財新記者：據(jù)今年6月人社部披露的數(shù)據(jù)顯示，2013年城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金約有3.1萬億元，但其中絕大部分存在銀行，難以保值增值。這個現(xiàn)象有多嚴重？

鄭秉文： 這個問題已經很嚴重。20多年前初建社保制度時，由于沒有什么積累，當時的客觀條件也有限，就規(guī)定存銀行和買國債。但是，這么多年過去了，情況發(fā)生了很大變化，我們的專業(yè)人才有了很大積累，機構有了很大進步，重要的是，我們的基金積累有了巨變，有了天量規(guī)模，不投資不行了，貶值風險太大了，幾乎年年處于這樣的風險之中。這就把投資體制改革推到了前臺，成為一個非常重要的改革任務。當然，由于資本市場不是很成熟，對是否進行多元化投資改革還存在不同意見，但是，三中全會已經有了定論，還是要進行改革的，目前的事情是如何、何時進行改革。

財新記者：能夠通過什么方式對這部分資產進行保值增值？

鄭秉文：養(yǎng)老保險基金3萬1千億元，要讓它貶值最小，有幾個辦法，銀行利率2%，國債利率水平5%左右，多元化投資7%左右，越高越接近平均工資增長率14.4%，福利損失就越小。10年前我主張完全購買國債，但現(xiàn)在我的思想又有些變化，主張多元化投資，這樣獲得的收益率能稍微高一些，更加接近社會平均工資增長率。

理論上講，投資收益率不能提高，還有一個辦法，那就是降低費率，這樣也可減少貶值風險，但是實際降不下來，因為該降的地區(qū)已經降完了，比如廣東，還有浙江等地，他們的結余很多，因為流入人口中年輕人多。很多地區(qū)是降不下來的，勉強維持收支平衡，因為老齡化厲害，降下來就不夠用了。從全國來看，雖然每年結余幾千億元，但事實上都是來自財政補貼和非正常繳費收入，一旦降低費率，正常的繳費收入就會更不夠支出了。所以，降低費率是較為困難的，除非改變制度結構，增強激勵性。

保值增值的根本辦法就是實行改革，把養(yǎng)老保險基金運轉起來，不能放在銀行里睡大覺，這在全世界，哪個國家也沒有這么干的。全世界的投資有兩個模式，一個是全部購買國債，利息低些，但更安全些；一個是市場化投資，收益高些，但風險也高些。但惟獨沒有存銀行的，這兩個模式都比存銀行的收益好。所以，這兩個模式我們都可以試試。事實上，多元化投資的模式里是各種資產配比的，里面就有國債和企業(yè)債等。

財新記者：此前有無投資體制改革方案？

鄭秉文：2011年到2012年曾經做過嘗試，當時試圖建立一個投資機構，對全國的養(yǎng)老保險基金實行集中投資。但是，媒體輿論理解有誤區(qū)，網絡輿論以為都拿去炒股票了，老百姓的養(yǎng)命錢都血本無歸了，這件事炒作很厲害，最后沒改成，2012年初就暫時擱置起來了。

我借這個機會也表達一下，投資體制改革是多元化改革，雞蛋不能放在一個籃子里，股票比重有嚴格限制，風險會分散開來。

財新記者：現(xiàn)在是否制定了新方案？

鄭秉文：現(xiàn)在在做頂層設計，具體還不得而知，但應該是一攬子的。主要就是投資多元化。

【出處：財新網】