——兼論社保制度改革、資本市場建設(shè)和國企改革三者聯(lián)動
 
我國的政府不僅是政治實體，而且受國家委托履行經(jīng)濟(jì)實體的職能，擁有大批國有企業(yè)，政府一身兼有“政治實體”和“經(jīng)濟(jì)實體”的雙重身份和雙重職能。這種體制是我國建國之初從前蘇聯(lián)那里學(xué)來的，它最適合實行計劃經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時在這種體制下，政府以國家名義對國有企業(yè)實行政府所有制，而且一統(tǒng)天下，不僅對非經(jīng)營性或公益性國企為政府所統(tǒng)轄，而且本該由經(jīng)濟(jì)實體國家所統(tǒng)轄、按贏利原則經(jīng)營的國企也歸政府統(tǒng)轄。結(jié)果，經(jīng)濟(jì)服從于政治，贏利原則（成本——收益原則）被財政原則（無償征收——無償撥付）所取代，市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段被計劃化和行政手段所取代，大家都爭吃財政的“大鍋飯”，國有企業(yè)沒有獨立的經(jīng)營行為和經(jīng)濟(jì)利益，喪失了經(jīng)濟(jì)活力。

上海社會保障基金被貪污挪用案件，令國人震驚。目前監(jiān)管措施已有加強(qiáng)，挪用款項也被追回，涉案人員自應(yīng)依法懲處。其實，揭露的類似案件，也非只上海一地。據(jù)新華社報道，在１９８６—１９８７年十年間，全國有上百億元社?；鹨策`紀(jì)挪用。這類案件頻頻發(fā)生，表明現(xiàn)行社會保障制度存在重大缺陷。這自然引起人們?nèi)ニ伎歼@類案件頻發(fā)的體制原因和體制缺失。

目前我國社會保障制度的建設(shè)遠(yuǎn)未健全

黨中央早在１９９３年《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》中就明確了建立社會保障制度的三項基本原則：（１）建立統(tǒng)一社會保障制度，要廣覆蓋、多層次；（２）養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險中實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度；（３）社會保障的行政管理和社會保險基金經(jīng)營要分開。這三項基本原則，是從中國經(jīng)濟(jì)的實際出發(fā)結(jié)合國際先進(jìn)經(jīng)驗提出的，也是為有效防止弊陋而設(shè)計的制度安排。

社保資金實行社會統(tǒng)籌，這是市場經(jīng)濟(jì)所要求的，一般由行政管理部門按“現(xiàn)收現(xiàn)支”（ｐａｙ－ａｓ－ｙｏｕ－ｇｏ）制運作，這也是許多國家所采用的。但我國又參考新加坡、智利等國的經(jīng)驗，引入“個人賬戶”與社會統(tǒng)籌相結(jié)合，可以增強(qiáng)廣大參與者的“自?！币庾R，可以把廣大參與者從一個單純的“儲蓄者”變?yōu)樯鐣Ｕ匣鸬乃姓呋蚶ο嚓P(guān)者（ｓｔａｋｅ
ｈｏｌｄｅｒ），激發(fā)個人和企業(yè)關(guān)注、監(jiān)督社會保障體系運作（基金的運營）的積極性。值得強(qiáng)調(diào)的是，《決定》著重要求將社會保障的基金經(jīng)營與社會保障的行政管理嚴(yán)格分開，其重大意義在于公共管理的行政職能與公共基金的經(jīng)營職能分開，既能強(qiáng)化參保的群眾對社保基金的收支管理進(jìn)行監(jiān)督，又能加強(qiáng)社會基金經(jīng)營者的營運責(zé)任，使這筆公共基金得到有效的使用，確保社?；鸨Ｖ翟鲋怠０焉绫；鸬男姓芾砀鐣鸬慕?jīng)營分開，可以避免濫用行政權(quán)力，不負(fù)責(zé)任地甚至非法地挪用或經(jīng)營。

可是，目前我國社會保障制度的建設(shè)遠(yuǎn)未健全。第一，市場經(jīng)濟(jì)所要求的是全國統(tǒng)一的社會保障制度，這一點我在１９９３年就著文呼吁過（參閱拙作“建立全社會統(tǒng)一的社會保障制度”，刊《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》１９９３年第４期），但這一制度遠(yuǎn)未建成；目前由于我國地區(qū)差別大而且還是按行政區(qū)劃建立以省、自治區(qū)為單位的社會統(tǒng)籌，既給建立全國統(tǒng)一的勞動力市場設(shè)置了障礙，還使一些地方因疏于監(jiān)管而迸發(fā)社?；鸨装?。第二，更嚴(yán)重的是，在目前基本上是由政府行政管理部門實施現(xiàn)收現(xiàn)支制度下，社保的行政管理機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)是“合一”而非“分離”的。據(jù)報道，自１９９７年實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新制度以來，在實行“現(xiàn)收現(xiàn)支”制度安排下，各地在財務(wù)上實行混賬管理，允許統(tǒng)籌基金、個人賬戶基金相互調(diào)劑使用；而行政管理機(jī)構(gòu)擁有對社會保障基金的收繳、保管和發(fā)放等全權(quán)處理的權(quán)力，它們只要對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，既不必向廣大投保人（或受益人）報告，更不受他們監(jiān)督或約束，這便給其非法挪用、貪污開了方便之門。

以上海社保基金案為例，在２００５年宏觀調(diào)控之后，房地產(chǎn)商從銀行貸款的門檻提高，他們便千方百計從社?；鸫蛏洗蛑饕?，不僅因為社?；鹳J款利率非常低（僅６％－８％，跟銀行利率差不多），而且比較便利，只要打通高層關(guān)系就可挪借，于是出現(xiàn)一批活躍的資金掮客，幫助社?；鸹蚍康禺a(chǎn)商張羅項目和資金。據(jù)報道，上海社保局通過其下屬的企業(yè)年金中心通過委托資金運營方式，先后將３４．５億元的資金拆借給張榮坤的福禧投資公司，用來收購高速公路等資產(chǎn)。即使社保資金貸款的年利率只有６．８％，但借款人實際成本則可高達(dá)１２％，而房地產(chǎn)投資的贏利則更高出許多。據(jù)知情人說，在這過程中，“銀行可賺取手續(xù)費，房地產(chǎn)公司可得到低息貸款，社保管理人員可拿到灰色收入，而且打著社?；鸲嘣顿Y以保值增值旗號，一旦虧了，無法收回，損失歸投保公眾，賺了則歸這些人的個人?！庇行W(xué)者一針見血地指出，行政管理機(jī)關(guān)與基金管理機(jī)關(guān)合一，乃是社保基金弊案的癥結(jié)所在。

問題是《決定》通過了１３年，為什么《決定》關(guān)于社會保障行政管理和社會保險基金經(jīng)營要分開的要求還未落實？盡管有一些認(rèn)識上問題，但關(guān)鍵還在于存在更深層次的體制問題，這個問題必須在理論上認(rèn)識清楚，在實踐中加以解決。

政府身兼二職：政治實體和經(jīng)濟(jì)實體

為什么社保行政管理和社?；鸾?jīng)營長期“合一”而分不開，關(guān)鍵是在我國政府一身兼有政治實體和經(jīng)濟(jì)實體的兩種身份和雙重職能。

我國政府與西方國家的政府不同。在西方國家，經(jīng)濟(jì)掌握在私人手里，政府只作為國家的政治實體，履行提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)職能；而我國的政府不僅是政治實體，而且受國家委托履行經(jīng)濟(jì)實體的職能，擁有大批國有企業(yè)，政府一身兼有“政治實體”和“經(jīng)濟(jì)實體”的雙重身份和雙重職能。這種體制是我國建國之初從前蘇聯(lián)那里學(xué)來的，它最適合實行計劃經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時在這種體制下，政府以國家名義對國有企業(yè)實行政府所有制，而且一統(tǒng)天下，不僅對非經(jīng)營性或公益性國企為政府所統(tǒng)轄，而且本該由經(jīng)濟(jì)實體國家所統(tǒng)轄、按贏利原則經(jīng)營的國企也歸政府統(tǒng)轄。結(jié)果，經(jīng)濟(jì)服從于政治，贏利原則（成本——收益原則）被財政原則（無償征收——無償撥付）所取代，市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段被計劃化和行政手段所取代，大家都爭吃財政的“大鍋飯”，國有企業(yè)沒有獨立的經(jīng)營行為和經(jīng)濟(jì)利益，喪失了經(jīng)濟(jì)活力。近２０年來，我國致力于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在“政企分開、政資分開”方面做了不少努力，還明確了股份制是公有制的實現(xiàn)形式并付之實踐。但“政企不分、政資不分”問題尚未根本解決，仍是“十一五”時期經(jīng)濟(jì)改革的重點。而政府一身兼有雙重身份與雙重職能，乃是“政企不分、政資不分”的體制根源。而在社保領(lǐng)域內(nèi)，社會保障行政部門一身兼有行政管理職能和基金經(jīng)營職能，正是“政企不分、政資不分”的濫觴?？梢哉f，政府一身兼有雙重身份和雙重職能，乃是社保基金弊案頻發(fā)的體制根源，而社會保障制度所缺失的正是政企或政資的“分離”，即社會行政管理和社?；鸾?jīng)營的“分離”。

這里還須指出一點，社?；鸶话銍蟛煌?。首先，產(chǎn)權(quán)的歸屬不同。目前國企仍是政府所有，是由政府以國家名義履行產(chǎn)權(quán)所有者職能，這里的國家所有制實際是政府所有制；然而社?；?，是由千百萬名投保人匯集的公共基金，應(yīng)由廣大投保者公眾所有，是基金所有或社會公眾所有，只是由國家托管而非國家所有（或政府所有）。其次，社?；鹱鳛闄C(jī)構(gòu)投資者，一般應(yīng)按市場規(guī)劃所要求的贏利性、流動性、安全性原則進(jìn)行營運，這跟一般國企以及其他金融機(jī)構(gòu)一樣；所不同者，因它事關(guān)千萬人的“養(yǎng)命錢”，必須把安全性置于首位，確保保值增值，除投資于國家公債外，投資國資委掌管的１６０家大型企業(yè)也是相當(dāng)安全的。但如何才能確保社?；疬@一機(jī)構(gòu)投資者的獨立性及資金運用的安全性？關(guān)鍵還在于“政企分開”？關(guān)于一般國企如何實行“政企分開”，我在論述“政企分開”的文章（刊中央黨史出版社《未來五年中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展報告》，２００６年３月出版），已有論述，至于社保基金的獨立性，必須要有法律保證，再像過去那樣只由有關(guān)行政部門（社會保障部或財政部）在行政法規(guī)上做出規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須由全國人大立法來確?！爱a(chǎn)權(quán)明晰”。我們必須從“政企分開、政資分開”制度創(chuàng)新和人大立法的高度，來認(rèn)識社?；鸾?jīng)營與社保行政管理“分開”的問題。

公司上市應(yīng)劃轉(zhuǎn)１０％股份給社保基金

也有人認(rèn)為，社?；鸨装赴l(fā)生，是由于養(yǎng)老保險的個人賬戶基金數(shù)額很小，老職工個人賬戶是“空賬”，不能不實行“現(xiàn)收現(xiàn)支”制，才給不法分子留下可乘之隙。我認(rèn)為實行“現(xiàn)收現(xiàn)支”制，雖給不法者提供了某種方便，但更深層、更關(guān)鍵的在于政府一身兼有雙重身份和雙重職能，將社保基金經(jīng)營和社保行政管理“合一”。不少國家也實行或曾實行“現(xiàn)收現(xiàn)支”制，未見屢屢發(fā)生弊案，根本原因是社?；鹪趪饩鳛楠毩⒌慕鹑跈C(jī)構(gòu)（“機(jī)構(gòu)投資者”），政府部門只提供公共服務(wù)而不染指基金經(jīng)營。再則，中央在２００３年十六屆三中全會《決定》中明確要求逐步做實個人賬戶，“采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實社會保障基金?！边@是一項明智的決策，可是幾年來未見有大動作。倒是近年來根據(jù)國務(wù)院關(guān)于海外上市中央國企以減持１０％國有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社?；鸬囊?guī)定，交通銀行、中國銀行、工商銀行上市均將減持國有股劃轉(zhuǎn)社?；?，使社保基金作為機(jī)構(gòu)投資者賬戶贏利超過６００億元。還有學(xué)者建議國企在國內(nèi)上市時也應(yīng)立即劃轉(zhuǎn)１０％國有股給社?；?，為社保基金確立一個制度性的資金來源，不僅有助解決個人賬戶的“空賬”和社?；稹叭笨凇眴栴}，而且可培育社?；疬@一公共機(jī)構(gòu)投資者做大做強(qiáng)。我完全贊同這些主張。

不僅如此，我還進(jìn)一步主張不僅國有企業(yè)而且所有公司上市時都應(yīng)劃轉(zhuǎn)１０％股份給社?；稹＠碛芍皇且驗樯绫；鹚采w的不僅是國企的職工，而且應(yīng)包括所有各類企業(yè)職工；之二是因為老職工的“空賬”，是由于國家過去把本該屬于職工的養(yǎng)老基金投資于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)，這些設(shè)施和設(shè)備雖已陳舊，但它畢竟成為改革開放以來的新企業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，理應(yīng)替國家向老職工“補償”；之三我國建國以來，無論是計劃經(jīng)濟(jì)時期的工業(yè)化，還是改革開放以來的工業(yè)化和城市化，都曾長時期以擴(kuò)大“城鄉(xiāng)差別”為代價，廣大農(nóng)民默默作出巨大奉獻(xiàn)與犧牲，實現(xiàn)全社會（全省或全國）范圍內(nèi)的“社會統(tǒng)籌”，有助于貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”的方針?？傊?，可通過多渠道為社會保障基金建立制度性的資金來源。然而，即使個人賬戶得以做實，雖然有助于減少社?；鸨装赴l(fā)生的機(jī)率，但社保制度的行政管理與社?；鸬慕?jīng)營“合一”仍然為弊案的萌發(fā)提供土壤。所以，社保制度的行政管理與社會基金的經(jīng)營“分離”的原則必須貫徹，社?；鸾?jīng)營與管理的獨立性必須確保。

社會保障制度、資本市場建設(shè)和國有企業(yè)改革三者聯(lián)動

還須談一點，就是社會保障制度、資本市場建設(shè)和國有企業(yè)改革三者聯(lián)動問題。一方面，國有上市公司減持成為社會保障基金的一個重要資金來源；另一方面，社保基金作為一個非銀行金融中介機(jī)構(gòu)，是重要的獨立的機(jī)構(gòu)投資者，可以自身聘用專門金融專家經(jīng)營國債及股票投資，也可委托國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或國營投資公司去經(jīng)營股票或債券。這一切，都須通過資本市場來運作。我在２０００年發(fā)表文章提出社會保障制度改革、資本市場建設(shè)和國有企業(yè)改革三者聯(lián)動的主張。（參閱拙作《從建立全國社會保障基金到基金所有有制》，刊《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》２０００年第１０期）這種“聯(lián)動”的重大意義在于：隨著社會保障基金壯大，社保基金勢必日益成為國有企業(yè)，特別是國有大中型企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施工程的主要投資者或控股者，這一來，既使得國有企業(yè)從目前政府所有制轉(zhuǎn)為基金所有制（或社會所有制），實現(xiàn)“政企分開”而擺脫行政羈絆，又使政府?dāng)[脫目前仍存在的雙重身份和雙重職能狀態(tài)，使政府從目前“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”轉(zhuǎn)變?yōu)榧冋摹肮卜?wù)型”。這種以社會基金及各種公共基金（教育基金、科研基金、共同基金、保險公司等）為主體的“基金所有制”，實際上是一種“社會所有制”，是一種比政府所有制更具優(yōu)越性的新型公有制。

還值得提及的是，有著社會民主黨背景的世界知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿薩·林德伯克（曾任諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎委員會主席）早在上世紀(jì)８０年代初曾提出過以“公民基金”（社?；稹⒏鞣N公共基金等）取代大企業(yè)的私有財團(tuán)控制的設(shè)想（見拙著《瑞典：福利國家的實踐與理論》第五章，１９８９年上海人民出版社），２００６年他又受世界銀行委托撰寫一篇《中國經(jīng)濟(jì)改革及社會變革》的專題研究報告，還應(yīng)邀到浙江大學(xué)就此作講演，贊成彼特·鮑特利（前世界銀行駐華代表）關(guān)于由社保基金投資甚至接管國企的主張。這一主張，實際也是發(fā)揮社保基金、資本市場和國企改革三者“聯(lián)動”作用，用“基金所有制”（社會所有制）取代國企的政府所有制，實現(xiàn)政企分開。這可成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的中國特色之一。

2007年03月13日10:05 黃范章 來源：中國經(jīng)濟(jì)時報（責(zé)任編輯：武立偉）