為應(yīng)對(duì)人口老齡化，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變，現(xiàn)收現(xiàn)付制形成的隱性債務(wù)卻逐漸顯性化，規(guī)模相當(dāng)大，作為承擔(dān)主體，政府應(yīng)積極面對(duì)歷史問題。

為了應(yīng)對(duì)人口老齡化，各國(guó)政府紛紛改變養(yǎng)老金的籌資模式，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變，實(shí)行個(gè)人賬戶，強(qiáng)化個(gè)人的責(zé)任，我國(guó)從1997年起也正式確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式的轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)收現(xiàn)付制下形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)逐漸顯性化。養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)是指籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)到完全積累或部分積累的基金制而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本，主要包括：一是“老人”（新制度實(shí)施前已離退休人員）的養(yǎng)老金；二是“中人”（新制度實(shí)施前的在崗職工）個(gè)人賬戶“視同繳費(fèi)年限”的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金債務(wù)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的現(xiàn)狀

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)在世界上是一個(gè)普遍現(xiàn)象，有些國(guó)家還相當(dāng)嚴(yán)重。世界銀行的數(shù)據(jù)表明，有多個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金隱性債務(wù)超過了ＧＤＰ的100％，波蘭和烏拉圭等國(guó)的養(yǎng)老金隱性債務(wù)甚至超過了ＧＤＰ的200％，克羅地亞竟高達(dá)350％（表1）。

在我國(guó)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模的估算，不同的機(jī)構(gòu)、部門和學(xué)者的研究結(jié)果存在較大的分歧（表2），其中隱性債務(wù)最小為1．8萬億元，最大接近12萬億元。

估算養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模是一件十分復(fù)雜的工作，在不同的精算假設(shè)下（如對(duì)利率和工資增長(zhǎng)率等選取的不同等），造成了對(duì)這一問題在估算結(jié)果上的巨大差異。但是，至少有一點(diǎn)可以肯定，其規(guī)模巨大，需以數(shù)以萬億元計(jì)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)制成因

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式，可以分為基金制和現(xiàn)收現(xiàn)付制兩類?，F(xiàn)收現(xiàn)付制是下一代為上一代繳費(fèi)，根據(jù)當(dāng)期支出需要組織收入，本期征收，本期使用；基金制是由個(gè)人在其年輕時(shí)按一定比例自我積累形成的、以個(gè)人賬戶形式保有的養(yǎng)老基金，用以保障其自身年老時(shí)的基本經(jīng)濟(jì)生活安全。

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的轉(zhuǎn)制成因主要是由于養(yǎng)老金籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了養(yǎng)老金繳費(fèi)的代際斷層，造成“老人”和“中人”的個(gè)人賬戶沒有積累，無法按照基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“自我積累、自我保障”的基本原則獲得養(yǎng)老金，然而由于他們已經(jīng)對(duì)舊的養(yǎng)老制度做出自己的貢獻(xiàn)，擁有（現(xiàn)在和將來）獲得養(yǎng)老金的權(quán)利，這樣就產(chǎn)生了基金的籌集和支付的實(shí)際情況與其基本原則之間的矛盾，形成了在基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)體制下國(guó)家對(duì)“老人”和“中人”的某種負(fù)債，也就是隱性債務(wù)。一般來說，“新人”（新制度實(shí)施后參加工作人員）不存在隱性債務(wù)。

從20世紀(jì)60年代到80年代，我國(guó)實(shí)行企業(yè)養(yǎng)老，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，這段時(shí)間是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的主要積累期。后來我國(guó)進(jìn)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，1997年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的部分積累基金模式，“統(tǒng)賬結(jié)合”。由于1997年前實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”和“中人”在過去的傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金的繳費(fèi)積累，所以他們也就無法憑借現(xiàn)在的個(gè)人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。老職工沒有個(gè)人賬戶積累，而僅靠社會(huì)統(tǒng)籌部分根本無法保障他們的基本經(jīng)濟(jì)生活，再加上有些企業(yè)采取各種手段逃避或拖延繳費(fèi)，社會(huì)統(tǒng)籌部分相應(yīng)減少，于是，不得不依靠當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的繳費(fèi)積累來支付目前退休職工的養(yǎng)老金，用社會(huì)統(tǒng)籌基金向個(gè)人賬戶透支就成為必然，養(yǎng)老金隱性債務(wù)便產(chǎn)生了。待二、三十年后，“中人”和“新人”退休后卻無法兌現(xiàn)個(gè)人賬戶的積累，一旦贍養(yǎng)率和替代率達(dá)到一定的比例限度時(shí)，隱性債務(wù)的危機(jī)就會(huì)暴發(fā)。

顯然，隱性債務(wù)會(huì)影響在基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下養(yǎng)老金支付的順利進(jìn)行，因此必須得以妥善解決。

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的體制成因

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的體制成因主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于實(shí)行低名義工資，本應(yīng)屬于勞動(dòng)力再生產(chǎn)的一部分必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用上交了國(guó)家，形成了國(guó)有資產(chǎn)，這其中就包勞動(dòng)力再生產(chǎn)所需的養(yǎng)老金，這部分必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用就是國(guó)家對(duì)職工的隱性債務(wù)。

新中國(guó)成立后，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，大力發(fā)展資本密集型的重工業(yè)，如鋼鐵、軍工、汽車、機(jī)械制造等，在短時(shí)間內(nèi)建立了比較完備的工業(yè)體系，假若靠當(dāng)時(shí)正常的資本積累，我國(guó)根本無法實(shí)現(xiàn)。于是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資、低消費(fèi)、高積累的政策，企業(yè)利潤(rùn)全部上交國(guó)家，其中就包括職工的養(yǎng)老金，然后由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一集中投資，形成了現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)，也就是說，在目前全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)中有相當(dāng)一部分是老職工的養(yǎng)老金的積累。

既然職工把必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用的一部分出讓給國(guó)家，由國(guó)家集中使用和管理這筆風(fēng)險(xiǎn)基金（包括職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金），職工養(yǎng)老金劃為國(guó)家所有，風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)國(guó)家承擔(dān)，這是一種隱形契約。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則，國(guó)家作為風(fēng)險(xiǎn)主體，有權(quán)占有和使用這筆風(fēng)險(xiǎn)資金，而職工作為非風(fēng)險(xiǎn)主體，則有權(quán)獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和形成合理的預(yù)期收入。但是隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金制，政府單方面廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約，導(dǎo)致“老人”個(gè)人賬戶無資金積累，“中人”個(gè)人賬戶上資金積累嚴(yán)重不足。這筆由隱性契約所造成且需在一定時(shí)期支付的養(yǎng)老金費(fèi)用，通常不體現(xiàn)在政府公共部門財(cái)政狀況的評(píng)估中，而是隱含在當(dāng)前或未來的福利承諾中，形成了所謂的隱性債務(wù)。

從上述的分析看，我國(guó)政府才是養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的承擔(dān)主體。國(guó)家既然在“高積累，低消費(fèi)”的分配政策下從老職工身上獲取了資金，變成了國(guó)有資產(chǎn)，因此作為原有政策的制訂者和主要受益者，中國(guó)的隱性債務(wù)應(yīng)該主要由國(guó)家財(cái)政來負(fù)責(zé)解決。然而，目前財(cái)政部并沒有履行這一義務(wù)，而是將其轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)保障的具體管理執(zhí)行部門——?jiǎng)趧?dòng)與社會(huì)保障部。勞動(dòng)與社會(huì)保障部除了“新人”和“中人”繳納的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金之外，沒有其他的收入來源，因此只能動(dòng)用這部分基金來支付隱性債務(wù)，進(jìn)而造成了個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的解決對(duì)策

調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從以往年份看，我國(guó)財(cái)政用于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼還不是很高。政府既然是養(yǎng)老金隱性債務(wù)的承擔(dān)主體，就應(yīng)明確承諾自己的責(zé)任，逐步提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。

從影響財(cái)政“節(jié)支增收”的因素來看，目前的形式對(duì)擴(kuò)大社會(huì)保障支出比較有利：一是國(guó)有企業(yè)已成為“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的法人，政府已不需要對(duì)它們進(jìn)行大量的財(cái)政補(bǔ)貼和生產(chǎn)性財(cái)政支出，國(guó)家可以抽出錢財(cái)做其它事情。二是中國(guó)的行政成本高居世界第一，還有壓縮行政費(fèi)用支出的空間。從1978年至2003年的25年間，中國(guó)財(cái)政收入從1132億增長(zhǎng)到3萬億，約28倍；同期行政管理費(fèi)用則從不到50億升至7000億，增長(zhǎng)達(dá)87倍，而且近年來平均每年增長(zhǎng)23％（表3）。政府自身建設(shè)存在一些問題，如公務(wù)消費(fèi)不規(guī)范，奢侈浪費(fèi)；購買高級(jí)公車，公車私用；行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公大樓，建設(shè)豪華樓堂館所等。政府應(yīng)從治理“三公”（公車、公宴、公樓）入手，降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府。三是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，為我國(guó)財(cái)政收入創(chuàng)造了可觀的預(yù)期。

出售或劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)。目前，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模達(dá)數(shù)十萬億，這很大程度上是老職工長(zhǎng)期低工資勞動(dòng)貢獻(xiàn)的積累，將部分資產(chǎn)用于為他們養(yǎng)老，無可厚非。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)收現(xiàn)付制，雖然老職工沒有進(jìn)行個(gè)人賬戶的積累，但是，他們當(dāng)時(shí)的奉獻(xiàn)精神，他們創(chuàng)業(yè)階段的辛勤勞動(dòng)，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為國(guó)有資產(chǎn)，形成老制度下的老職工的整體特殊權(quán)利?？梢哉f，沒有老職工的勵(lì)精圖治，就沒有國(guó)有企業(yè)的厚實(shí)資產(chǎn)。老職工退休了，理應(yīng)以部分國(guó)有資產(chǎn)來支付他們應(yīng)得的養(yǎng)老金。黨的十六大以后，中央決定改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行基于行政層級(jí)的分級(jí)管理。吳敬璉等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理之前，應(yīng)當(dāng)先將部分國(guó)有資產(chǎn)劃撥給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，專門用于補(bǔ)償養(yǎng)老金隱性債務(wù)。

將部分國(guó)有資產(chǎn)出售或劃撥給社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的具體方法有：（1）從國(guó)有資產(chǎn)中劃出一部分，由社會(huì)保險(xiǎn)管理部門持有一部分股份，或者直接由企業(yè)將相應(yīng)部分資產(chǎn)變現(xiàn)為現(xiàn)金價(jià)值由社會(huì)保險(xiǎn)部門掌握。（2）企業(yè)發(fā)生兼并或破產(chǎn)拍賣時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)部門將該企業(yè)老職工的隱性債務(wù)進(jìn)行評(píng)估，所欠的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有權(quán)從中優(yōu)先受償。（3）對(duì)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)傳統(tǒng)上所有的醫(yī)療、住房、學(xué)校、幼兒園、食堂和旅社等非生產(chǎn)性或福利性設(shè)施，進(jìn)行商業(yè)拍賣變?yōu)楝F(xiàn)金價(jià)值，轉(zhuǎn)歸社會(huì)保險(xiǎn)管理部門。

向社會(huì)籌資——即發(fā)售彩票。通過發(fā)售社會(huì)福利彩票和體育彩票等來償還養(yǎng)老金的隱性債務(wù)。實(shí)踐證明，彩票具有強(qiáng)大的社會(huì)集資功能。如從1987年開始發(fā)行福利彩票和體育彩票至今，我國(guó)已累計(jì)籌得社會(huì)福利資金數(shù)百億元。發(fā)售彩票的成本低，集資能力強(qiáng)，政府不需要承擔(dān)任何近期或遠(yuǎn)期債務(wù)，而發(fā)行養(yǎng)老特種債券最終需要政府承擔(dān)遠(yuǎn)期債務(wù)。通過發(fā)行彩票籌集資金，只要運(yùn)作得當(dāng)，也完全可以成為償還隱性債務(wù)的一種方式。

征收特種稅來償還。政府可考慮征收遺產(chǎn)稅、奢侈消費(fèi)稅（娛樂、美容等），以及從已征收的個(gè)人所得稅、利息稅等稅收中劃出一定比例，用于補(bǔ)充社保基金，償還隱性債務(wù)。

提高退休年齡的政策。有許多人主張通過提高退休年齡來緩解隱性債務(wù)。這樣做有兩個(gè)好處：一是可以減少養(yǎng)老金當(dāng)期支出；二是可以增加社會(huì)統(tǒng)籌基金。但是，考慮到我國(guó)目前的就業(yè)形勢(shì)，這種方法值得商榷。我國(guó)2030年才達(dá)到老齡化高峰期，但到2016年我國(guó)就達(dá)到了就業(yè)高峰期，現(xiàn)在我國(guó)每年都有超過1000萬的新增就業(yè)人口，再加上幾百萬的下崗職工，就業(yè)壓力非常嚴(yán)峻。如果解決不好，會(huì)造成一些社會(huì)問題，屆時(shí)社會(huì)管理費(fèi)用將大幅提高，得不償失。

 2007年04月27日 14:16  《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》 文 劉曙光（作者單位：華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系）