0571-22931819
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 鄭秉文
〔內(nèi)容摘要〕文章通過透視社?；鸬牟煌`規(guī)情況，對(duì)中國(guó)社保制度存在的制度缺陷進(jìn)行分析。文章認(rèn)為，社保制度設(shè)計(jì)的不科學(xué)與存在的問題是導(dǎo)致社?；疬`規(guī)的根本原因，主要表現(xiàn)為社保統(tǒng)籌層次太低，投資制度不合理，立法缺位等。目前中國(guó)社?；鹈媾R的主要是管理風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵在于改革基本社保制度的大框架：一是要大幅調(diào)整和改造統(tǒng)賬結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)，使之能夠提高統(tǒng)籌層次；二是要盡快改革基金投資制度，以提高賬戶資金投資收益率；三是應(yīng)該盡快立法，以規(guī)范社保制度運(yùn)行管理成本及其機(jī)構(gòu)運(yùn)行的行為。
〔關(guān) 鍵 詞〕社保制度改革 社保資金投資 社保審計(jì) 資本市場(chǎng)
中國(guó)社保資金違規(guī)日益成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。然而，縱觀發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體上百年的歷史，即使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP也是只有幾千美元的歷史階段，也鮮有如此震動(dòng)全社會(huì)的社保資金違規(guī)的記錄。
2006年11月審計(jì)署對(duì)省級(jí)社保資金審計(jì)的結(jié)果顯示，有71.35億元社保資金違規(guī)；目前國(guó)家審計(jì)署已開始對(duì)縣市級(jí)五項(xiàng)社?；疬M(jìn)行全面審計(jì)（2006年是對(duì)29個(gè)省本級(jí)和直轄市和5個(gè)計(jì)劃單列市的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)這三項(xiàng)基金審計(jì)） [1]，按預(yù)定計(jì)劃，到2007年底之前即可完成；按照規(guī)律推測(cè)，這次審計(jì)結(jié)果肯定不比2006年的審計(jì)樂觀，因?yàn)檫@次審計(jì)的對(duì)象比2006年的統(tǒng)籌層級(jí)還要低，審計(jì)的險(xiǎn)種多，范圍大。鑒于目前中國(guó)社保統(tǒng)籌主要以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，這在相當(dāng)程度上是決定這次審計(jì)結(jié)果不容樂觀的一個(gè)基本根據(jù)，它帶有相當(dāng)?shù)谋厝恍浴?/SPAN>
2006年上海社保案只是國(guó)家審計(jì)署對(duì)社保資金進(jìn)行審計(jì)的導(dǎo)火索之一。本文試圖通過對(duì)審計(jì)報(bào)告暴露的違規(guī)資金進(jìn)行分門別類地分析，探尋其深層的制度根源，找出社保資金違規(guī)案的某種必然性，進(jìn)而給出規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的制度改革思路。
一、中國(guó)社保資金違規(guī)操作的主要類型
“社保基金”這個(gè)概念從廣義上講即從“大社保”概念上看，可分為3個(gè)部分：一是指強(qiáng)制性的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的五險(xiǎn)資金，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)資金，這是中國(guó)社保制度中的第一支柱，其投資限制非常嚴(yán)格，只能協(xié)議存款或購(gòu)買國(guó)債。二是指第二支柱，即企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老與補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的資金，這是自愿型的保險(xiǎn)計(jì)劃，其投資限制較少，2004年勞動(dòng)社會(huì)保障部?jī)蓚€(gè)《試行辦法》發(fā)布之前基本沒有什么限制，此后做了市場(chǎng)化信托制的規(guī)定。三是全國(guó)社?；?/a>理事會(huì)管轄的3000億元，它直屬國(guó)務(wù)院，另有一整套資金融資渠道規(guī)則和市場(chǎng)投資規(guī)定，是戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金，目前既沒有支付的使命，又與社保制度運(yùn)行沒有任何關(guān)系，一般說的社保資金不將其包括在內(nèi)。從狹義上講，社?；疬@個(gè)概念甚至也經(jīng)常不包括企業(yè)年金，因?yàn)槠髽I(yè)年金實(shí)行的也是完全市場(chǎng)化信托投資制度，基本屬于私人部門的事情，并且規(guī)模較小，到2006年底為910億元。
從上面三部分資金的投資政策特點(diǎn)來看，“全國(guó)社?；?/a>”和2004年以后第二支柱企業(yè)年金市場(chǎng)化投資的部分，面臨的主要是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，而第一支柱“五險(xiǎn)”資金面臨的則主要是制度風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。這是目前第一支柱社保五險(xiǎn)資金與前者相比在風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的主要區(qū)別。隨著社保資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在監(jiān)督資源既定和其他條件不變的情況下，由于資金規(guī)模的擴(kuò)大，原本潛在的矛盾和問題逐漸顯性化并尖銳起來，于是，違規(guī)現(xiàn)象便逐漸由或然趨向于必然。
審計(jì)結(jié)果顯示 [2]，違規(guī)金額總計(jì)71.35億元，可分為五大類：一是“沒有實(shí)行專戶管理”的違規(guī)資金27.13億（其中含3.76億元屬于原行業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余未移交財(cái)政專戶），占38.02％；二是“違規(guī)投資”占27.32％，19.49億（對(duì)外投資11.48億元、委托金融機(jī)構(gòu)貸款未收回1.89億元、經(jīng)商辦企業(yè)0.68億元、委托金融機(jī)構(gòu)貸款和對(duì)外投資等5.44億元）；三是用于彌補(bǔ)支付缺口16.69億元，占23.39%；四是用于構(gòu)建辦公用房和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)（含違規(guī)擔(dān)保和其他房產(chǎn)與職工宿舍）6.5％，為4.64億元；上述四類占了違規(guī)總額的95.23%；五是由于管理混亂和賬目不全等原因造成的損失，這些涉嫌刑事犯罪的不到5%，請(qǐng)見表1。
表1：從審計(jì)結(jié)果看社保資金違規(guī)的5種表現(xiàn)形式
序號(hào) | 違規(guī)原因 | 違規(guī)資金量(億元) | 占比(%) |
第一類 | 沒有實(shí)行專戶管理 | 27.13（其中包括3.76億屬于原行業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余未移交財(cái)政專戶） | 38.02 |
第二類 | 違規(guī)投資 | 19.49（包括委托金融機(jī)構(gòu)貸款未收回1.89億，經(jīng)商辦企業(yè)0.68億元等） | 27.32 |
第三類 | 彌補(bǔ)支付缺口 | 16.89 | 23.39 |
第四類 | 構(gòu)建辦公用房和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi) | 4.64（包括違規(guī)擔(dān)保和構(gòu)建房產(chǎn)） | 6.5 |
第五類 | 管理混亂和賬目不全
標(biāo)簽：
社?；?/a>
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