2007年9月8日，中國政府頒布了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，決定試行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

在經(jīng)過了數(shù)年的爭論之后，國企長達(dá)十幾年未向國家分紅的局面結(jié)束了。此次試點(diǎn)將于10月啟動，央企國有資本收益將按“適度、從低”原則，分三檔上繳財(cái)政部，其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)為稅后利潤的10%；科研院所和軍工企業(yè)三年內(nèi)暫時不上繳；其余央企均按照5%的標(biāo)準(zhǔn)上繳紅利，今年系試行階段，且時間已過半，故減半征收。預(yù)計(jì)上繳企業(yè)紅利總額約170億元。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤1.2193萬億元，稅后利潤達(dá)6252億元。其中，央企實(shí)現(xiàn)利潤7546.9億元，而這部分利潤的69%來自中石油、中國移動、中石化、中國電信、中海油、寶鋼、神華、中鋁和國家電網(wǎng)等九家企業(yè)。另據(jù)國家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，2006年，卷煙消費(fèi)稅完成1134億元，煙草業(yè)完成利稅2900億元，僅次于石油業(yè)。相對于連創(chuàng)新高的國企利潤來說，此次的試點(diǎn)無疑是選擇了一個較低的起點(diǎn)。

就在國企分紅的歸屬和比例等問題剛有結(jié)論之際，關(guān)于國企分紅如何使用的問題又成為了爭論的焦點(diǎn)。多年以來，社保領(lǐng)域的負(fù)責(zé)人一直希望通過國有股所帶來的收益來彌補(bǔ)社?；鸬娜笨冢瑸榇艘蔡岢隽税▌潛車泄稍趦?nèi)的種種方案。而國有企業(yè)改制以及關(guān)停并轉(zhuǎn)所帶來的一系列成本也一直是改革過程中十分現(xiàn)實(shí)的問題。到底孰輕孰重，理論界和決策層本身也存在分歧。

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度將來可能向什么方向演變？如何面對這一過程中的一系列理論和現(xiàn)實(shí)困境？為此，本報(bào)特邀一直參與其中的國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁來分析相關(guān)問題，以饗讀者。

1. 讓大眾分享國企紅利

谷重慶：國企紅利征收試點(diǎn)工作將于今年10月啟動，自從去年年初世界銀行的報(bào)告《國有企業(yè)的分紅：原因、金額以及支付給誰？》公布以來，相關(guān)問題一直是社會的焦點(diǎn)，尤其是在近年來國有企業(yè)利潤連年上升，其成果卻并未惠及全民的背景下。您長期關(guān)注國企分紅問題，撰寫過相關(guān)報(bào)告，也參與了政策的咨詢和方案的設(shè)計(jì)，那么您怎么看今天這個方案的的意義呢？

張文魁：媒體一般把這個稱為國企分紅，而我們則稱為國有資本經(jīng)營預(yù)算，用詞不同，意義也有差別。

實(shí)際上，在2004、2005年我們就開始做國有資本經(jīng)營預(yù)算方面的研究，當(dāng)時我們邀請了世行合作，希望他們能提供一些國際經(jīng)驗(yàn)。比如從國際范圍來看，中國的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度應(yīng)該采取什么樣的模式，后來就撰寫了這個報(bào)告。當(dāng)時我們也寫了一個報(bào)告，然后邀請了國資委和財(cái)政部等部門的官員來企業(yè)所討論，會上就出現(xiàn)了明顯的爭論。就我個人來說，早在2003年就開始為此進(jìn)行呼吁了，今天試點(diǎn)開始了，我的頭發(fā)也白了不少。

谷重慶：當(dāng)時為什么要去呼吁這件事呢？

張文魁：為什么要出臺國有資本經(jīng)營預(yù)算？我認(rèn)為有以下三個理由：

首先，要讓老百姓分享到改革和經(jīng)濟(jì)增長的成果。建國之后，為了建立中國自己的工業(yè)體系，全國老百姓勒緊褲腰帶籌集資金建立了現(xiàn)在的這些國有企業(yè)。通過幾十年的不斷投入，這其中包括給國有企業(yè)注入資本金、減輕債務(wù)和提供優(yōu)惠政策等方式，中國已經(jīng)累積了龐大的國有資產(chǎn)，而且開始盈利。那么現(xiàn)在就到了國有企業(yè)提供回報(bào)，讓大眾分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的時候了。

其次，實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算有利于國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。這里的結(jié)構(gòu)調(diào)整一般是指改制重組。那么繼續(xù)往前推進(jìn)改革，現(xiàn)在需要什么？第一需要資本的流動，一定要有進(jìn)有退；第二，可能要支付一些改制重組的成本，這需要現(xiàn)金流。就是說國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整，第一可能會產(chǎn)生現(xiàn)金流，第二需要支付現(xiàn)金流。

這就是說，在改制中，有些企業(yè)的股權(quán)可能會賣掉，這會產(chǎn)生現(xiàn)金流。這個收入中的一部分可以進(jìn)入公共財(cái)政，惠及老百姓，也可能拿去用作支付國企改制的成本，例如安置下崗員工。這些成本過去主要是財(cái)政劃撥或者銀行貸款，但現(xiàn)在財(cái)政不愿意承擔(dān)，銀行上市后也有自己的業(yè)績考慮，拿很多錢出來處理這個問題顯然不現(xiàn)實(shí)。所以有了國有資本經(jīng)營預(yù)算之后，我們可以用其中產(chǎn)生的現(xiàn)金流來滿足國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的需要。

再次，實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算能更好的檢驗(yàn)國資委的工作成效。國資委成立之后，由它來管理國企，但誰來考核國資委，以什么標(biāo)準(zhǔn)來考核呢？誰來考核也許還不是一個大問題，比如可以由國務(wù)院來考核。但用什么具體的標(biāo)準(zhǔn)來考核呢？

國資委的領(lǐng)導(dǎo)過去經(jīng)常說，國有企業(yè)過去幾年資產(chǎn)增加了多少，銷售收入增加多少，利潤增加多少，說到業(yè)績總是這三個方面。國有企業(yè)是全國人民共同所有的，假如你作為一個所有者，你覺得這樣的回答怎么樣？

谷重慶：我覺得需要知道更加細(xì)化的情況。

張文魁：對。我是為什么極力要推進(jìn)這個事情？中國有句古話叫做是騾子是馬，牽出來遛遛，搞國有資本經(jīng)營預(yù)算就是牽出來遛遛。國資委說它干得多好作用不大，最后要看資本回報(bào)率。形象地說就是不能只說我的樹長得好粗壯，它要結(jié)果子，這個結(jié)果子就是一定要有現(xiàn)金流進(jìn)來，而且要看有多少現(xiàn)金流進(jìn)來。這里的現(xiàn)金流不是賬面利潤，是進(jìn)國庫的真金白銀。所以當(dāng)時我們設(shè)計(jì)這個方案的時候，就說國有資本經(jīng)營預(yù)算的錢一定要進(jìn)國庫的賬戶，進(jìn)了國庫才是國家的，沒進(jìn)國庫都是企業(yè)的。

我覺得國有資本經(jīng)營預(yù)算以后應(yīng)該作為衡量國資委業(yè)績的一個重要砝碼，但很多人沒有看到這一點(diǎn)。現(xiàn)在衡量很多國有企業(yè)好壞的標(biāo)準(zhǔn)都是看上交的稅收額，但民營企業(yè)和外資企業(yè)也交稅。而國家對于國有企業(yè)還有另外一個身份，就是所有者。憑這點(diǎn)國家可以從國有企業(yè)獲得利潤，這就是說國資委作為一個大股東，管理著數(shù)以億計(jì)的資產(chǎn)，那么它給國家交了多少利潤？這些東西以后要公布，然后讓大家來評價，只有這樣才能激勵它鞭策它，而不能只說有多少資產(chǎn)。

2. 一刀切是次優(yōu)選擇

谷重慶：您剛才說，從開始呼吁到現(xiàn)在，前后花了五年左右的時間，而且圍繞這個問題也產(chǎn)生了諸多的爭論，包括怎么收、收多少以及怎么花等等，即使從外界的角度來看，這個方案的出臺也是經(jīng)歷了許多的曲折，您認(rèn)為這其中比較大的困難在什么地方呢？

張文魁：第一是國有企業(yè)還是存在抵觸情緒的。我們下去調(diào)研的時候碰到一些國有企業(yè)的管理者，問他們贊不贊成國有資本經(jīng)營預(yù)算，他們都說沒問題，但真正實(shí)行的話國有企業(yè)是抵觸的。

中國的國企已經(jīng)十幾年不分紅了，現(xiàn)在怎么可能愿意呢？幾百億，甚至上千億的利潤，如果不交，可以去投資，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模。而且這里面還有一個重要的原因，就是假如實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，那么企業(yè)在上交紅利以外還要查賬。這個查賬是企業(yè)比較怕的，通過查賬，監(jiān)管者可以更為清晰的判斷利潤上交的額度是否合理。所以，國有企業(yè)還是有思想不通的地方，這也是有關(guān)部門的顧慮。

第二，這涉及到財(cái)政部和國資委之間分工的問題。國企分紅由誰來收，怎么收，怎么支，這其中有很多問題。例如，財(cái)政部認(rèn)為國企是全國人民所有的，所以國企紅利應(yīng)該由它來主導(dǎo)，國資委則認(rèn)為自己是出資人，出資人就是股東，要分紅，為什么不分給股東呢？而在實(shí)踐中，一些地方實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算后，國企上交的紅利成了地方的小金庫。這都是需要解決的問題。

第三，存在一些技術(shù)上的障礙。所謂技術(shù)上的障礙就是怎么分，交多少錢。比如寶鋼，它應(yīng)該交多少紅利呢？

谷重慶：寶鋼不是已經(jīng)公司化改革了嗎？那該交多少就交多少。

張文魁：比如寶鋼集團(tuán)該交多少？

谷重慶：國家占多少股份就拿多少紅利。

張文魁：寶鋼集團(tuán)100%都是國有股。

谷重慶：按照世界銀行張春霖的說法，除非有充分理由，否則應(yīng)該全額上繳。

張文魁：對，這是一種理想的觀點(diǎn)，但實(shí)際上可能嗎？比如非上市公司寶鋼集團(tuán)，它會從寶鋼股份那邊收取紅利，它自己也有一些利潤。假定寶鋼集團(tuán)今年可分配的利潤為70億人民幣，國家現(xiàn)在要把這70億全部拿走，行嗎？假如馬上執(zhí)行，肯定不行。

谷重慶：您的意思是說這會遇到阻礙？

張文魁：企業(yè)肯定阻礙，或者它把利潤藏匿起來，說那不是利潤。

谷重慶：如果藏匿的話，政府是可以通過審計(jì)來查處的。

張文魁：理論上做得到，實(shí)際上做不到。因?yàn)檎疀]有這么多精力。這就像跟企業(yè)玩捉迷藏，政府永遠(yuǎn)找不到企業(yè)。企業(yè)有很多手法來操作，例如可以把利潤轉(zhuǎn)移到子公司，不從子公司提取利潤，到時政府有什么辦法？

更要命的是，如果全收的話，會打擊企業(yè)經(jīng)營者做好工作的積極性。既然今年企業(yè)的70億利潤政府都拿走了，那企業(yè)明年就想不努力了，完全可以做得不盈不虧沒有利潤，這樣政府也沒有紅利可以提取。

谷重慶：假如企業(yè)沒有利潤，那么這個企業(yè)的資本回報(bào)率就可能會落后于同類企業(yè)，國有企業(yè)不為國家創(chuàng)造財(cái)富，那么政府可以換掉企業(yè)的經(jīng)營者或者降低工資。

張文魁：這是國有企業(yè)考核的問題，實(shí)際上是根本做不到的，因?yàn)槊總€企業(yè)的具體條件不一樣。寶鋼和鞍鋼怎么能比？寶鋼多少人，鞍鋼多少人？怎么能讓鞍鋼和寶鋼一樣呢？寶鋼跟武鋼也不能比，武鋼從海外購買鐵礦石還要從長江運(yùn)進(jìn)來，寶鋼的運(yùn)輸距離是多少？寶鋼、武鋼、鞍鋼，這三個鋼廠，無論是凈資產(chǎn)，還是利潤率，都不一樣，那怎么和同類比較呢？

谷重慶：我的想法可能比較理想化，但我們可以做一個類比，以資本市場為例，花旗銀行、工商銀行、匯豐銀行和巴黎銀行都有各自不同的情況，但在資本市場上，投資者還是會比較不同銀行之間的業(yè)績差別，并進(jìn)行投資，為什么不能對國有企業(yè)進(jìn)行比較呢？

張文魁：投資者下的決斷只是買股票還是賣股票，不涉及換人的問題，所以可以隨時做決策。而對國資委來說，它能說某一企業(yè)的每股凈利潤達(dá)不到某個要求，并對企業(yè)管理層進(jìn)行更換嗎？恐怕不行，因?yàn)槠髽I(yè)會說每個企業(yè)的每股凈利潤本來就不應(yīng)該一樣，就像股價和市盈率也不會完全相同一樣，這里面存在很多技術(shù)上的障礙。

谷重慶：所以我們現(xiàn)在看到在《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》中，分紅的原則是“適度、從低”，最高的比例才10%，而且是根據(jù)行業(yè)進(jìn)行一刀切，似乎是一種次優(yōu)選擇。

張文魁：對，一刀切有它的問題，但是不一刀切問題更大。假如是一對一的確定分紅比例，一是談判的成本太高，一是里面的彈性太大，容易出現(xiàn)尋租空間。

現(xiàn)在一刀切存在一個行業(yè)區(qū)別，像石油石化這樣的壟斷企業(yè)征收的比例就高一些，但我認(rèn)為這也是一個似是而非的看法。我們可以比較石油和鋼鐵兩個行業(yè)，你認(rèn)為石油公司應(yīng)該比鋼鐵公司上交更高比例的紅利嗎？不一定。為什么？鋼鐵業(yè)已經(jīng)不是處于發(fā)展高峰階段了，不再需要新的資本投入，現(xiàn)在中國鋼鐵業(yè)的設(shè)備是全世界最先進(jìn)的，它自身完全有能力滾動發(fā)展。也就是說它現(xiàn)在不需要澆水施肥，而是到了摘桃子的時候了，所以應(yīng)該提高分紅比例。而石油行業(yè)還需要大規(guī)模的資本投入去勘探、開采、收購和技術(shù)改造，以提高產(chǎn)出的質(zhì)量和產(chǎn)出比例，所以分紅比例不能太高。

谷重慶：那您覺得這個方案今后的發(fā)展方向是什么呢？是根據(jù)情況決定是否提高分紅比例嗎？

張文魁：我覺得更重要的是建立規(guī)范的董事會，讓董事會根據(jù)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和下一步的發(fā)展需要來決定是不是分紅，以及分多少紅?，F(xiàn)在的很多國企都沒有董事會，而這個事情是需要董事會來做出判斷，然后提交給國資委這個股東來決斷。

谷重慶：也就是說進(jìn)一步推動國有企業(yè)的公司制改革，實(shí)現(xiàn)真正的同股同權(quán)，將來公司董事會制訂一個分紅的方案，股東批準(zhǔn)之后，包括國家在內(nèi)的股東都可以按照規(guī)定獲得應(yīng)得的紅利。

張文魁：對。這里面有一個事情是不能回避的，就是央企的整體上市。假如不進(jìn)行整體上市，那么國企分紅只能是要么一刀切，要么一對一的談判，但兩種方式都不是好辦法。

3. 支付改制成本應(yīng)優(yōu)先

谷重慶：剛才談了怎么收的問題，還有一個大問題就是怎么花。關(guān)于這方面現(xiàn)在有很多的爭論，但大體上主要是關(guān)于這筆錢應(yīng)該優(yōu)先支付國企改制的成本，還是應(yīng)該讓它在更大范圍內(nèi)惠及全民，例如撥給社?；稹Ｄ挠^點(diǎn)是什么？

張文魁：我認(rèn)為這筆錢應(yīng)該首先用于支付國企改制重組的成本。

谷重慶：為什么？

張文魁：打個比方，這筆錢對于國企改制重組來說就好像是止血藥，花這個錢能避免更大的損失，話雖然不好聽，但就是這個意思。

谷重慶：能不能具體談?wù)勥@點(diǎn)。

張文魁：比如說有一個企業(yè)已經(jīng)徹底停產(chǎn)了，企業(yè)資產(chǎn)為零，土地也不值錢，但有一萬職工需要安置。過去我們說企業(yè)要靠變賣自身資產(chǎn)來安置職工，但現(xiàn)在這個企業(yè)沒有資產(chǎn)，這條路走不通。假如這一萬人的安置費(fèi)用需要十億人民幣，而今年其他效益良好的國企分紅有20億。你覺得是把這20億先交給社?；鸹蛘哓?cái)政，還是先拿出十億來把這一萬人安置好？肯定要先安置這部分人，因?yàn)檫@部分等待安置的人對社會來說就好像流血不止的傷口，必須先進(jìn)行縫合，否則第一對社會穩(wěn)定不利，第二這筆花費(fèi)不但無法避免，而且會逐年要提高，五年前安置一個工人需要五萬塊錢，現(xiàn)在一個人就需要十萬塊了。

谷重慶：您說的有一定道理，但是您想過沒有，社保面對的是所有的人，既然工廠停產(chǎn)之后工人下崗，那么他也會自動成為社保的保障對象，不需要單獨(dú)再花一筆安置費(fèi)。

張文魁：如果他只有40歲還沒到退休的年齡呢？

谷重慶：那也有失業(yè)或者是其它種類的保險(xiǎn)。所以還是應(yīng)該把國企的紅利給社保。

張文魁：這個提法是很好的，但是過去我們形成了一個政策，就是國有企業(yè)職工下崗的話，一定要給一筆安置費(fèi)，這叫買斷工齡。

谷重慶：但這從另外一個角度看來有點(diǎn)不公平。首先，我們從歷史的角度來看，上世紀(jì)90年代我們有很多國有企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，大量職工下崗，當(dāng)時由于種種原因，其中很多人并沒有拿到像今天這么多的補(bǔ)償；其次，目前在民營企業(yè)等其他所有制的企業(yè)中，也存在類似于下崗這樣的情形，但這些人并沒有獲得任何的安置費(fèi)。假如僅僅因?yàn)檫@些人在國企工作，就可以額外多拿一筆安置費(fèi)，那么對上述這些人都是不公平。

更為重要的是，假如我們認(rèn)為國有企業(yè)是屬于全民的，那么它的紅利也是屬于全民的，拿國企紅利去安置國企的下崗工人，在理論上無異于用全國老百姓的財(cái)富去補(bǔ)償其中特殊的一部分人。我不是說這部分人不需要補(bǔ)償，而是其他類似的人都沒有獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，假如要補(bǔ)償這些人，那么就需要說明理由。

張文魁：你說的對。但如果要追溯原始權(quán)利人的話，那么應(yīng)該把這個錢給農(nóng)民，給我們的父輩。為什么？因?yàn)閲薪?jīng)濟(jì)形成的時候，沒有資本，最初的資金是通過農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差來獲得的。所以國有企業(yè)，不管是分紅，還是出售國有股，這個紅利首先應(yīng)該分給上世紀(jì)50年代、60年代的農(nóng)民。當(dāng)然，分給那些農(nóng)民不現(xiàn)實(shí)，那就是按照建設(shè)和諧社會的思想，建立農(nóng)村的社保體系。

谷重慶：是的，所以這筆安置費(fèi)需要解釋，其他的改制成本為什么要從國企分紅里面出也是需要解釋的。

張文魁：現(xiàn)在給國有企業(yè)工人的安置費(fèi)，一直都沒有解釋。

谷重慶：既然沒有足夠的理由，那拿國企分紅的利潤去支付這個成本就有點(diǎn)站不住腳了。

張文魁：若干年前國家是不承認(rèn)這種做法的，地方上為解決問題先試行起來，后來全國都在效仿，官方最后也認(rèn)可了這樣的做法。為什么呢？因?yàn)檫@是一個雙贏的辦法。它可以止血，減少更多的損失。假如你給這些人安置費(fèi)，第一是這些人馬上就開始重新就業(yè)，自己盤活自己，他們的家庭也會隨之一起盤活，要不然就會耗著。第二，企業(yè)清算破產(chǎn)，關(guān)閉，債務(wù)也清了。所以這是雙贏，也是現(xiàn)實(shí)。

谷重慶：這聽起來感覺像會哭的孩子有奶吃。

張文魁：的確有這個問題。過去在東北，有的國企職工下崗一個人給八千的安置費(fèi)就解決了，有的企業(yè)一個人給十幾萬的安置費(fèi)，但還覺得還不夠。都是國有企業(yè)，為什么給你十萬塊都安置不了，別人八千就安排了？他說我們這里工人年終獎是兩萬塊，為什么十萬塊就讓我下崗？他當(dāng)然不滿意。

4. 國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)自我維持

谷重慶：您認(rèn)為需要先支付改制成本，但這里也有一個問題，就是支付國企改制成本的這些錢怎么走，這筆錢是先進(jìn)入財(cái)政系統(tǒng)然后再支出，還是先根據(jù)情況分割比例然后直接給企業(yè)？

張文魁：這筆錢是先收后支，收支兩條線，首先是全部進(jìn)國庫。而財(cái)政部門事先會預(yù)計(jì)今年國企改制需要支付多大的成本，在做預(yù)算的時候就會計(jì)算相關(guān)費(fèi)用，然后直接撥付。

谷重慶：那么在這個過程中，國資委和財(cái)政部是一種什么樣的關(guān)系？

張文魁：國資委是一個預(yù)算單位，它做預(yù)算初稿，或者是建議稿，因?yàn)槠髽I(yè)的狀況它掌握得最清楚。這個預(yù)算初稿和建議稿，最后要拿到財(cái)政部門去審核。

谷重慶：按照您的說法，也可能出現(xiàn)一種情況，比如今年國有企業(yè)改制成本特別高，可能支的錢超過從國有企業(yè)分紅中得到的錢。

張文魁：從現(xiàn)在來看，不會出現(xiàn)這種情況，當(dāng)然出現(xiàn)這種情況也不奇怪。現(xiàn)在只能是以收定支，就是量入為出，慢慢解決問題。

谷重慶：那以后財(cái)政上還會不會拿其它方面的收入來補(bǔ)這個窟窿？

張文魁：現(xiàn)在還有一些，一年200億左右，但以后應(yīng)該不會了。假如國有經(jīng)濟(jì)不能自我維持，甚至沒有止血能力，那它的意義何在呢？

谷重慶：也就是說實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算的目的之一就是首先實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)自身的平衡。

張文魁：我估計(jì)現(xiàn)在200多億的財(cái)政撥款可能至少還要維持一兩年，因?yàn)閲蠓旨t到底能收上來多少錢現(xiàn)在還不知道，但如果國有資本經(jīng)營預(yù)算收入穩(wěn)中有升的話，估計(jì)就不需要財(cái)政另外撥款了。

谷重慶：在您看來，在實(shí)現(xiàn)這一步之后，上繳國庫的國企紅利的剩余部分才會支付給社保等部門。

張文魁：對。

2007年09月29日 來源： 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道  作者：谷重慶 本報(bào)見習(xí)記者邢莉云對此文亦有貢獻(xiàn)。