隨著老齡化問題的日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老金體制的改革和發(fā)展在世界各國(guó)如火如荼地展開，并推動(dòng)著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文將就澳大利亞過(guò)去10年養(yǎng)老金體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)以及最新的改革進(jìn)程進(jìn)行分析，希望能給我國(guó)的養(yǎng)老金體制發(fā)展帶來(lái)一些啟示。

澳大利亞的養(yǎng)老金體制遵循世界銀行提倡的三大支柱模式，即政府提供的社會(huì)保障金、雇主提供的年金和個(gè)人的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。經(jīng)過(guò)10多年的改革，澳大利亞的養(yǎng)老金體制在體制設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)管安排等方面都非常成熟。其主要特點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：

十年高速發(fā)展

1994年，澳大利亞政府頒布了《養(yǎng)老金行業(yè)監(jiān)督法》（SIS），在很大程度上規(guī)范和推動(dòng)了養(yǎng)老金行業(yè)的發(fā)展。過(guò)去10年的發(fā)展數(shù)據(jù)充分證明了這一點(diǎn)。2007年，養(yǎng)老金總資產(chǎn)已經(jīng)突破1萬(wàn)億澳元大關(guān)，成為世界上第四大養(yǎng)老金市場(chǎng)。其占國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）的比重也從1996年的不到40%，增長(zhǎng)到2006年6月的98.80%（如圖1所示）。

圖1：澳大利亞養(yǎng)老金產(chǎn)業(yè)10年發(fā)展進(jìn)程

澳大利亞養(yǎng)老金體系是基金運(yùn)作型的。在市場(chǎng)上參與養(yǎng)老金投資的成千上萬(wàn)個(gè)基金中，基本上可以分成以下幾大類別：

（1）公司基金：各超大型公司都設(shè)有各自的養(yǎng)老金基金，以管理所屬員工的養(yǎng)老金。公司基金一直是養(yǎng)老金市場(chǎng)的主力軍。在過(guò)去10年中，其資產(chǎn)一直穩(wěn)定在當(dāng)年GDP的25%到30%的水平。

（2）行業(yè)基金：主要行業(yè)也都有自己的養(yǎng)老金基金。例如大學(xué)員工一般都被要求將雇主提供的養(yǎng)老金存入大學(xué)養(yǎng)老基金（UniSuper）。由于澳大利亞的政治體制采用的是聯(lián)邦制，州政府享有很高的權(quán)利，因此有些行業(yè)會(huì)在不同的州設(shè)立不同的基金。行業(yè)基金以收費(fèi)低著稱，再加上行業(yè)工會(huì)的歷史原因，在2002年以前一直是第二大類基金。近年來(lái)，許多行業(yè)基金在保持原有的管理架構(gòu)和非贏利的目標(biāo)下，開始吸收公眾的養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄，以及和其他類型基金進(jìn)行重組，從而使其的市場(chǎng)份額有所下降。

（3）小型基金：主要是指小于5名成員的基金。小型基金的發(fā)展十分迅猛。其資產(chǎn)從1996年僅占GDP的10%，增長(zhǎng)到2006年的20%。小型基金已經(jīng)成為第二大類基金。其中最重要的組成部分就是最具有澳大利亞特點(diǎn)的自助養(yǎng)老基金（Self-managed super fund, 簡(jiǎn)稱SMSF）。近兩年一系列的稅制改革更是對(duì)自助養(yǎng)老基金的發(fā)展起到了推波助瀾的作用。

（4）公共服務(wù)行業(yè)基金：主要針對(duì)政府公務(wù)員和其他公共服務(wù)行業(yè)。政府公務(wù)員一般都享受較高的雇主提供的年金，最高可以達(dá)到17%。因此政府部門存在著相當(dāng)大的養(yǎng)老金缺口。

（5）零售型基金：主要指公開吸收公眾養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄的基金。

（6）特許轉(zhuǎn)存基金：政府指定為數(shù)不多的幾家基金設(shè)立專門的存款帳戶，來(lái)管理一些無(wú)名養(yǎng)老金以及一些無(wú)法支付管理費(fèi)的小額帳戶。

投資選擇權(quán)

澳大利亞公民有權(quán)選擇基金來(lái)管理自己的養(yǎng)老金，以及基金投資的品種。根據(jù)澳大利亞審慎監(jiān)管局《十年養(yǎng)老金市場(chǎng)回顧》報(bào)告，2006年，在276家資產(chǎn)超過(guò)一億澳元的基金中，80%的基金提供平均40種不同的投資組合供成員選擇。同時(shí)，這些投資組合涵蓋了所有市場(chǎng)上的投資產(chǎn)品包括股票（澳大利亞和國(guó)際市場(chǎng)）、房地產(chǎn)（上市和非上市公司）和固定收益產(chǎn)品等等。

未來(lái)基金（The Future Fund）

為了有效地解決公共服務(wù)行業(yè)養(yǎng)老金日益嚴(yán)重的缺口問題，2006年澳大利亞政府根據(jù)新頒布的《未來(lái)基金法》成立了未來(lái)基金。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，澳大利亞公共服務(wù)行業(yè)養(yǎng)老金的缺口將從目前的1030億澳元增加到1480億澳元。澳大利亞政府通過(guò)出售國(guó)有電信公司（TELSTRA）30%的股份，作為未來(lái)基金的啟動(dòng)基金。然后每年再?gòu)呢?cái)政盈余中撥款。未來(lái)基金的全部收益都將用于填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。在今年大選年，政府和在野黨紛紛提出議案，以類似的方法成立教育基金，以促進(jìn)澳大利亞的基礎(chǔ)教育。未來(lái)基金的設(shè)立對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)有企業(yè)，尤其是大型中央企業(yè)的國(guó)有股權(quán)的改革提供了一個(gè)很好的借鑒。

自助養(yǎng)老基金（SMSF）

自助養(yǎng)老基金是澳大利亞養(yǎng)老金體系中獨(dú)具特色的組成部分。區(qū)別于其它類別基金必須經(jīng)過(guò)澳大利亞審慎監(jiān)管局的批準(zhǔn)，自助養(yǎng)老基金是由澳大利亞稅務(wù)局（ATO）來(lái)管理的。該基金基本上都是在家庭信托的基礎(chǔ)上，為民眾提供更靈活的手段來(lái)管理自己的養(yǎng)老金。因此吸引了大量的公眾申請(qǐng)。根據(jù)澳大利亞稅務(wù)局今年7月2日的統(tǒng)計(jì)，在全澳365654個(gè)登記的養(yǎng)老基金中，98%以上是自助養(yǎng)老基金。雖然各個(gè)基金的規(guī)模一般都比較小，但是其資產(chǎn)總額已經(jīng)成為整個(gè)養(yǎng)老金市場(chǎng)非常重要的組成部分。特別需要指出的是，去年政府號(hào)稱千載難逢、前無(wú)僅有的減稅計(jì)劃允許公眾在今年7月1日前向其養(yǎng)老基金注入上至一百萬(wàn)澳幣以享受15%的優(yōu)惠稅率。這方案更是推動(dòng)了自助養(yǎng)老基金的發(fā)展。

當(dāng)然，隨著基金管理權(quán)的下放，有效監(jiān)管就成了關(guān)鍵。稅務(wù)局制定了一系列的法規(guī)來(lái)規(guī)范自助基金的運(yùn)作。由于養(yǎng)老基金的目的是為公眾提供退休后的生活保障，任何違反該目的的行為都將受到嚴(yán)厲的處罰。例如自助養(yǎng)老基金不得投資于房地產(chǎn)市場(chǎng)。公眾不得擅自挪用基金用于退休前的消費(fèi)，等等。特殊情況需要使用一定資金，資金必須在一個(gè)月內(nèi)返還。任何違規(guī)行為都將導(dǎo)致該基金被列為黑名單，并按照最高個(gè)人所得稅率（目前是45%）征收。

養(yǎng)老金稅收體制簡(jiǎn)單化

澳大利亞的稅收制度是世界上最復(fù)雜的體制之一。近年來(lái)，澳大利亞政府意識(shí)到稅收對(duì)養(yǎng)老金體制發(fā)展的制約。在稅收方面，過(guò)于繁瑣的規(guī)定，不用說(shuō)普通民眾，就是很多專業(yè)人士，包括專業(yè)理財(cái)師都很難準(zhǔn)確地把握。今年3月份，政府通過(guò)了稅法2007修正案，進(jìn)一步簡(jiǎn)化養(yǎng)老金稅收政策，鼓勵(lì)公眾積極投資養(yǎng)老金。這將有效地推動(dòng)除了養(yǎng)老金第一支柱外的發(fā)展。最重要的改革措施包括以下幾個(gè)方面：

（1）60歲以上的公眾從養(yǎng)老基金中提取年金或者一次性提取全部養(yǎng)老金將全部免稅

（2）允許雇主為75歲以下雇員提供的養(yǎng)老金部分全部抵稅

（3）允許個(gè)體戶自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金部分全部申報(bào)抵稅

（4）限制每人每年最多可存入養(yǎng)老基金并享受優(yōu)惠稅率的金額為5萬(wàn)澳幣

（5）限制納稅人每年從稅后收入中自愿轉(zhuǎn)入上至15萬(wàn)澳幣，或者三年內(nèi)累計(jì)轉(zhuǎn)入45萬(wàn)澳幣到養(yǎng)老基金

對(duì)中國(guó)的啟示

（一）充分發(fā)揮政府職能，強(qiáng)化政府職責(zé)

目前國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老金體系還主要是政府導(dǎo)向型。因此更有效地利用和充分發(fā)揮政府職能就顯得十分重要。由于國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金體制建立時(shí)間短，人口基數(shù)大，養(yǎng)老金的缺口將會(huì)更大。政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這方面的調(diào)研和預(yù)測(cè)，及時(shí)采取有效的措施進(jìn)行彌補(bǔ)。澳大利亞政府未來(lái)基金的做法很值得借鑒。為了便于更有效的管理，中央政府可以結(jié)合當(dāng)前結(jié)合國(guó)有企業(yè)，特別是中央所屬企業(yè)國(guó)有股改革的契機(jī)，設(shè)立類似未來(lái)基金 的專項(xiàng)投資基金，以解決未來(lái)養(yǎng)老金短缺的問題。

同時(shí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老基金的管理，尤其是對(duì)投資策略的監(jiān)管，以確保投資最終目標(biāo)是確保社會(huì)養(yǎng)老金的需求。澳大利亞養(yǎng)老基金的設(shè)立都是立法先行。例如未來(lái)基金法先于2005年出臺(tái)，其中對(duì)未來(lái)基金的性質(zhì)，目的和投資策略都做了詳細(xì)的規(guī)定，然后再在此基礎(chǔ)上于2006年設(shè)立未來(lái)基金的管理機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)。貫徹執(zhí)行法律也非常之重要。在今年大選前夕，很多黨派提出各種提案，想用未來(lái)基金投資于房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施等高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他問題。聯(lián)邦政府都一一予以否決。

強(qiáng)化政府職責(zé)還包括加強(qiáng)各個(gè)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如在投資方面就應(yīng)該加強(qiáng)與證券監(jiān)督委員會(huì)的合作。澳大利亞三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)：審慎監(jiān)管局（APRA）、商業(yè)與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）、證券監(jiān)督委員會(huì)（ASIC）和澳大利亞稅務(wù)局（ATO）之間建立了職責(zé)清晰、溝通順暢的有效監(jiān)管體系。

（二）逐步從政府責(zé)任轉(zhuǎn)向社會(huì)責(zé)任

由于各方面的原因，在國(guó)內(nèi)推行養(yǎng)老金體系的社會(huì)責(zé)任還任重道遠(yuǎn)。澳洲政府的一些鼓勵(lì)措施對(duì)國(guó)內(nèi)應(yīng)該很有啟發(fā)。例如，為了鼓勵(lì)中低收入人群自愿儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金，政府提出了聯(lián)合儲(chǔ)蓄計(jì)劃（CO-CONTRIBUTION）。也就是說(shuō)，個(gè)人每自愿儲(chǔ)蓄1澳元到養(yǎng)老基金，就可以得到政府1.50澳元的補(bǔ)助。該項(xiàng)計(jì)劃在2003年7月1日開始推出時(shí)僅限于在職員工。到今年7月該計(jì)劃也有條件地向自由職業(yè)者開放?？上硎茉撚?jì)劃的最高限額也從最初的每年1000澳幣提高到1500澳幣。在此基礎(chǔ)上，政府還在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候提出額外的一次性補(bǔ)助，例如2005～2006財(cái)政年度，政府就提供了雙倍補(bǔ)助的措施。同時(shí)，澳大利亞政府還通過(guò)一系列的減稅措施來(lái)鼓勵(lì)更多公眾自愿儲(chǔ)蓄。

在推動(dòng)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，政府也要加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管。澳大利亞的自助養(yǎng)老基金雖然很有成效，但很難在短時(shí)間內(nèi)與中國(guó)的國(guó)情很好的結(jié)合。然而其有效的監(jiān)管體系值得我們深入研究。

（三）提高民眾自我投資意識(shí)

目前國(guó)內(nèi)采用的單一帳戶制，與澳大利亞的多帳戶制有很大的區(qū)別。單一帳戶比較適合中國(guó)的國(guó)情，更有利于政府統(tǒng)一管理。但其透明度是一大問題。澳大利亞體制中，民眾有自主選擇投資產(chǎn)品或組合的權(quán)利的辦法很值得借鑒。澳大利亞民眾在加入任何養(yǎng)老基金的同時(shí)都有權(quán)選擇適合自己的投資組合，并隨時(shí)可以更改。同時(shí)能夠隨時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢和管理帳戶。其實(shí)國(guó)內(nèi)很多基金也都有類似的系統(tǒng)，如何將養(yǎng)老基金的管理體系與個(gè)人養(yǎng)老金帳戶實(shí)現(xiàn)互連互通，很值得探討。

【2007-9-21 10:27:56】來(lái)源:財(cái)經(jīng)   作者：張錦