從上海社保腐敗大案看社保基金投資管理的法律問題

■隨著上海市社會(huì)保障局局長祝均一被隔離審查、寶山區(qū)區(qū)長秦裕涉嫌社?；饑?yán)重違紀(jì)接受調(diào)查，涉及數(shù)十億元社?；鸬纳虾８瘮〈蟀钢饾u浮出水面。一個(gè)管理著上海老百姓保命錢的社保局是如何陷入上海自改革開放以來的最大腐敗案中的？雖然案情還沒有完全查清，蓋子還沒有完全揭開，但僅從目前已經(jīng)查出的事實(shí)中我們能夠得到什么啟示？

■長期以來，上海市社保局集社?；鸬男姓芾砼c投資運(yùn)營于一身，監(jiān)管實(shí)際上成為左手監(jiān)管右手。這樣的機(jī)制成為今日社保基金亂象的根源，也為其他省、市、自治區(qū)的社保基金監(jiān)管體制敲響了警鐘。

■專家建言■胡繼曄

隨著上海市社會(huì)保障局局長祝均一被隔離審查、寶山區(qū)區(qū)長秦裕涉嫌社?；饑?yán)重違紀(jì)接受調(diào)查，涉及數(shù)十億元社?；鸬纳虾８瘮〈蟀钢饾u浮出水面。一個(gè)管理著上海老百姓保命錢的社保局是如何陷入上海自改革開放以來的最大腐敗案中的？雖然案情還沒有完全查清，蓋子還沒有完全揭開，但僅從目前已經(jīng)查出的事實(shí)中我們能夠得到什么啟示？

為了徹底查清此案，中央已經(jīng)派出超過百人的調(diào)查組到上海進(jìn)行清查，上海社保基金違規(guī)投資的詳情開始逐步被披露出來：上海社?；鹬行南群髮?4．5億元的資金通過委托資金運(yùn)營的方式拆借給福禧投資及其股東沸點(diǎn)投資，用于收購滬杭高速公路資產(chǎn)。上海社?；鹆硗獾耐顿Y渠道是房地產(chǎn)業(yè)委托貸款，如瑞安房地產(chǎn)旗下創(chuàng)智天地就是通過浦發(fā)銀行獲得了來自上海社?；鸬?5億元人民幣貸款。此外，上海諸多擁有強(qiáng)大背景的房地產(chǎn)企業(yè)也與社保基金有染。1994年上海社保基金投資4．8億的南京西路“東海廣場”項(xiàng)目，最后什么也沒有得到，以鬧劇收場。1996年前后，社?；鸶叻鍟r(shí)投入房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的資金在60億元左右。由于社?；鸬耐顿Y大多不是以股權(quán)方式，而是以15％－20％的高息參與投資，性質(zhì)不明，產(chǎn)權(quán)不清晰，實(shí)際上處在危險(xiǎn)的境地，成功純屬僥幸，失敗才是常態(tài)。1999年中央三令五申不準(zhǔn)社?；饋y投資，下大力氣清理收回基本社會(huì)保險(xiǎn)基金，但對于上海似乎并沒有那么有效，在1999年末上海虹橋開發(fā)區(qū)的萬都中心仍然通過浦發(fā)銀行得到了社?；?億元繼續(xù)投入。在前幾年上海房地產(chǎn)市場高峰期，一些房地產(chǎn)企業(yè)獲得國有土地使用證之后以社保資金融資，其后再獲得項(xiàng)目開發(fā)貸款用以償還社保貸款，房地產(chǎn)商輕易地“空手套白狼”，才炒出了類似浦東某豪宅項(xiàng)目11萬元／平方米這樣的天價(jià)樓盤。前幾年上海房地產(chǎn)市場超常規(guī)的畸形繁榮，與社保基金背后的支撐不無關(guān)系。面對上海房地產(chǎn)開發(fā)的如此亂象，社?；鹕婕爸卮蟮母瘮“讣?，公眾最關(guān)心的是：社?；鸬谋O(jiān)管到哪里去了？

長期以來，上海市社保局集社?；鸬男姓芾砼c投資運(yùn)營于一身，監(jiān)管實(shí)際上成為左手監(jiān)管右手。這樣的機(jī)制成就了今日社?；饋y象的根源，也為其他省、市、自治區(qū)的社?；鸨O(jiān)管體制敲響了警鐘。

按照世界銀行關(guān)于社保基金“三支柱”的劃分辦法，目前中國被統(tǒng)稱為“社?；稹钡馁Y金主要有三部分：其一是作為基本保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)基金，包括職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五個(gè)方面的基金，其中上海基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋1200萬人，基金收繳率99．9％；其二是由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)形成的企業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)充保障基金，上海企業(yè)年金計(jì)劃覆蓋職工110萬人，在職工工資總額的4％以內(nèi)可以列入成本。其三是商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)人理財(cái)?shù)荣Y金，是職工的自愿投資保障行為。

基本社會(huì)保險(xiǎn)基金一直由政府的社會(huì)保障部門進(jìn)行管理。按照有關(guān)規(guī)定，基本的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金除預(yù)留相當(dāng)于兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，只能存入銀行或購買國債。作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金由于缺乏明確的法律、法規(guī)進(jìn)行約束，同時(shí)，由于基金管理缺乏相對的獨(dú)立性，地方行政干預(yù)色彩較濃，地方政府擅自挪用企業(yè)年金的問題十分突出。由于基本保險(xiǎn)和企業(yè)年金兩類資金的管理模式和辦法不同，給祝均一這樣的超級蛀蟲留下了可供操作的灰色空間：上海社保局下屬的兩個(gè)事業(yè)單位中，“上海社會(huì)保障基金結(jié)算與管理中心”管理基本社會(huì)保險(xiǎn)基金，“上海企業(yè)年金發(fā)展中心”管理運(yùn)營企業(yè)年金。在企業(yè)年金中心成立之前的社保中心借給福禧投資及其股東沸點(diǎn)投資的資金，2006年8月17日卻以企業(yè)年金中心的名義向法院起訴，訴訟標(biāo)的32億元。這個(gè)事實(shí)充分說明：本來理應(yīng)分開的不同性質(zhì)的資金，卻成為祝均一的左兜和右兜，想從那邊掏都可以。

之所以造成如此重大的問題，社?；鸪霈F(xiàn)如此亂象，關(guān)鍵還在于社保基金投資的法律不健全，原有的法規(guī)又沒有得到很好地執(zhí)行。中國市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)保障制度建立和社?；鸬幕I集只有短短十多年的時(shí)間，出現(xiàn)這些亂象也許是不可避免的，最關(guān)鍵的是如何盡快制定社保基金投資的法律，在法律框架內(nèi)杜絕類似上海社保腐敗大案的再次發(fā)生。這方面，我們可以借鑒市場經(jīng)濟(jì)、資本市場、社會(huì)保障制度都已經(jīng)比較完善的美國的情況。

在美國，1935年國會(huì)通過《社會(huì)保障法案》（The Social Security Act）及其后的修正案強(qiáng)制征收工薪稅所形成的“聯(lián)邦老年、遺屬和傷殘人保險(xiǎn)信托基金”（Federal Old－Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds，OASDI，簡稱聯(lián)邦社保基金）類似于我國的基本社會(huì)保險(xiǎn)基金，根據(jù)OASDI理事會(huì)在2006年發(fā)布的年度報(bào)告，到2005年底，OASDI的覆蓋面已經(jīng)達(dá)到1．59億人，幾乎包括了所有美國成年公民。有4

標(biāo)簽：   社?；?/a>