【本文摘要】“上海社保違規(guī)事件不是偶然的，它反映出我國社?；疬\營的制度缺陷太多。上海社保違規(guī)案的根源在于社會保障基金的‘資產(chǎn)不獨立，錢權(quán)表面分離，實際不分離’的制度安排?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時指出，“基金管理是社會保障制度安排的三大環(huán)節(jié)之一，而該制度安排目前仍有嚴(yán)重缺陷，如不盡快完善，違規(guī)案件可能還會出現(xiàn)?！?/P>

張榮坤、祝均一、王成明、韓國璋、秦裕，這些在上海財金界具有高知名度的企業(yè)高管和政府官員，隨著有關(guān)部門對上海市勞動和社會保障局違規(guī)使用社保資金問題核查過程中，一一浮出水面。學(xué)者認(rèn)為，上海社保局違規(guī)使用資金并非偶然事件，其背后折射出的是我國社會保障基金管理制度的不完善。

違規(guī)案頻發(fā)折射社保制度漏洞

“上海社保違規(guī)事件不是偶然的，它反映出我國社?；疬\營的制度缺陷太多。上海社保違規(guī)案的根源在于社會保障基金的‘資產(chǎn)不獨立，錢權(quán)表面分離，實際不分離’的制度安排。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時指出，“基金管理是社會保障制度安排的三大環(huán)節(jié)之一，而該制度安排目前仍有嚴(yán)重缺陷，如不盡快完善，違規(guī)案件可能還會出現(xiàn)?！?/P>

目前，我國社會保障相關(guān)基金和積累資金為數(shù)不少，包括全國社會保障基金理事會運營的社會保障儲備基金、各地社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理的社會保險滾存資金、建設(shè)部管理和經(jīng)營的住房公積金、地方基層政府管理的各類農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金、商業(yè)機(jī)構(gòu)管理和經(jīng)營的補充養(yǎng)老保險和健康保險資金。

“社保體系的多項基金都面臨缺乏安全有效管理的問題?！睏钛嘟椪f，中國尚處于社會保障體系框架初步形成階段，社?；鸬陌踩陀行Ч芾硎?a href="http://www.beihaihotel.net/shebaozhengce/1259966/">完善社會保障體系的核心問題，尤為重要。

安全管理即要求能控制風(fēng)險，風(fēng)險則主要在包括道德風(fēng)險和市場運營風(fēng)險。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞經(jīng)學(xué)院教授庹國柱在接受本報記者采訪時表示，社?；鹳~戶管理人、投資管理人應(yīng)該分離，權(quán)錢分離才能有效地防范道德風(fēng)險。如今，全國社保基金理事會做到了分離，問題在于地方社保，地方社保應(yīng)轉(zhuǎn)變目前“掌錢就是握權(quán)”的舊觀念。

除了權(quán)錢分離，楊燕綏認(rèn)為社?；鹨踩\營，還需要做到資產(chǎn)獨立。社?；鸩荒茈S意貸給任何一個機(jī)構(gòu)和個人，不能進(jìn)入任何資產(chǎn)負(fù)債表。此外，社?；鸬馁Y產(chǎn)也要獨立，要依法建立公益資產(chǎn)受托人制度，以隔離市場投資運營風(fēng)險。

“監(jiān)管的制度化和規(guī)范化也需要加強?！敝袊缈圃簞趧优c社會保障研究中心副主任王德文對本報記者說，“雖然監(jiān)管的形式多樣，包括勞動保障部門的行政監(jiān)管、財政部門的財務(wù)監(jiān)管、審計部門對整個運行進(jìn)行的監(jiān)管，還有法律監(jiān)管。但問題在于這些部門都是分割的，只是間接監(jiān)管，大部分采取的仍是事后監(jiān)管?！?/P>

探索合理增值成了指尖上的舞蹈？

社?；鸬陌踩\營是如此重要，但單純強調(diào)安全則可能將社?；稹肮芩馈?，不規(guī)范運作又可能“弄亂”，于是，資產(chǎn)的保值增值便又是一個難題。

楊燕綏指出，目前基金運營既不安全也不有效，面對人口老齡化和日益增加的健康支出，最終財政將無力補償。若社保基金不增值，社會保障體系自身可能陷入財務(wù)危機(jī)?！拔覈谴蟮陌l(fā)展中國家，財政投入是有限的。而若依靠增加企業(yè)或個人繳費，也不恰當(dāng)，因為我國的社會保險費率已經(jīng)很高了。”

“因此，地方社保第一線的部分掌管人常常有兩種沖動和混沌意念：一是誤以為其所掌管的資金進(jìn)入市場，會給其部門帶來利益；二是誤以為這種運營也能給社?；饚碓鲋?，這合情合理，又于民有利，所以就會堂而皇之進(jìn)行違規(guī)投資?！睏钛嘟椪f。

那么如何對社會保障基金進(jìn)行運作呢？“首先，應(yīng)該依法建立公益資產(chǎn)受托人，堅持信托原則，改變政府部門下設(shè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的局面，隔離主管領(lǐng)導(dǎo)長驅(qū)直入，防止制度防線虛設(shè)。其次，在安全管理的基礎(chǔ)上，建立專業(yè)化的審慎人制度?！睏钛嘟椊ㄗh，規(guī)范的信息披露是最重要的，應(yīng)定期財務(wù)報告。

其實，企業(yè)年金已在嘗試基于信托原則對養(yǎng)老金進(jìn)行市場化運營的模式，但阻力重重，至今制度難以配套。楊燕綏認(rèn)為，統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策缺位、社會保險費率過高、個人賬戶養(yǎng)老儲蓄重復(fù)建設(shè)等因素只是財政社保預(yù)算缺位和社會養(yǎng)老保險制度安排的自身矛盾問題，而使得企業(yè)年金信托在中國推行步履艱難的根本原因，還在于產(chǎn)權(quán)不明確和傳統(tǒng)信譽文化被破壞而新的信譽文化尚未形成。

而對于地方社?；穑瑢I(yè)化的審慎人制度建立尚需時日。此外，王德文認(rèn)為：“從目前來看，地方社保不具備增值所需的專業(yè)投資能力。”王德文稱需要探索新的方式。

那集中化運營是否能既安全又有效地管理社保基金？庹國柱認(rèn)為集中化運營、提高統(tǒng)籌層次這種方式難度很大?！艾F(xiàn)今政策要求地方社保基金省級統(tǒng)籌，但真正做到的屈指可數(shù)，大多仍集中在各個地市?！?/P>

王德文指出，集中管理首先要解決的是利益的分割和沖突問題。目前主要問題在于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，且社?；鹄U費和收益在地區(qū)間也不平衡。如此一來，提高統(tǒng)籌層次相當(dāng)于要把盈余補在有缺口的地方，富裕地區(qū)肯定沒有積極性。

“在沒有法律和法制的情況下，無論是集中到省級或是全國社保理事會，責(zé)任都不清楚，信息披露都不到位。”楊燕綏說。

需加強事前事中監(jiān)管

在現(xiàn)今社會保障體系框架仍處于初步形成階段的情況下，法律規(guī)范顯得尤為重要。楊燕綏表示，社會保險法的草稿已經(jīng)基本完成，并列到近期人大立法任務(wù)中。從草案內(nèi)容來看，能否解決財政預(yù)算、基金安全有效運營機(jī)制等核心問題，尚不能樂觀。

“需要解決的是怎么能夠使得法律能真正落實，改變部分有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象?！蓖醯挛恼J(rèn)為，關(guān)鍵還在于制度改革，加強監(jiān)管的力度，促使監(jiān)督程序透明和規(guī)范。他建議，可以建立獨立于與勞動保障部門的第三方監(jiān)管機(jī)制，對重點的投資決策進(jìn)行評估。既要事后監(jiān)管，又要加強事前監(jiān)管，以防范于未然。

庹國柱建議，監(jiān)管部門除了加強非現(xiàn)場監(jiān)督工作，還需加強現(xiàn)場監(jiān)管，基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)要對被監(jiān)督單位管理社?；鹎闆r進(jìn)行實地檢查。

對于社保體制改革如何進(jìn)一步推進(jìn)，王德文認(rèn)為，第一要解決社保基金繳費積極性不高的問題，目前全國的繳費率約僅有５０％的覆蓋范圍。第二要解決歷史遺留問題，解決“老人”（養(yǎng)老金改革前退休的職工）和“中人”（改革前參加工作而在改革后退休的）的隱性債務(wù)問題。第三，在有效解決上述兩個問題的基礎(chǔ)上，逐步提高統(tǒng)籌層次，以解決眾多地方違規(guī)的問題。

2006年9月7日 18點39分   來源：中國經(jīng)濟(jì)時報  作者：記者 唐瑋