目前我們已經(jīng)具備了穩(wěn)定制度的基礎，對成功的試點經(jīng)驗應該作出制度安排，加速推廣，促進社保制度盡快成型。

運行已有20年的中國社會保障制度，有效減小了經(jīng)濟轉軌和社會轉型給國家和人民群眾生產(chǎn)生活帶來的震動。目前，中國社會保障體系建設已經(jīng)進入定型化、規(guī)范化和法制化的時期，特別需要堅持當前目標與長遠目標相結合，兼顧當代人與后代人的福利權益，用制度來確保我國社會保障事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
隨著2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”這一目標的迫近及各種制度的逐步建立和鋪開，一些亟待解決的問題逐漸暴露。接受《瞭望》新聞周刊采訪的多位專家均指出，站在新的歷史起點上，我國社會保障事業(yè)的發(fā)展還應在“完善體系、穩(wěn)定制度、加快立法、理順體制和強化管理”這5個方面“下功夫”，邁過發(fā)展的門檻。

縮小制度差別實現(xiàn)“全覆蓋”

胡錦濤在十七大報告中明確提出，到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標之一，是“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。以“全覆蓋”的標準來審視，現(xiàn)有的社保體系仍然存在城鄉(xiāng)差別、城鎮(zhèn)職工與非職工差別、就業(yè)者與非就業(yè)者差別，和制度單一、有待細化的問題。
大連理工大學管理學院的兼職教授程仰東曾任大連市社會保險公司總經(jīng)理，他對《瞭望》新聞周刊表示，完善的社保體系不能只管城市，不管農(nóng)村。在城市中，不能只重視國有企業(yè)，還要覆蓋新經(jīng)濟組織，包括個體、私營、股份制企業(yè)的就業(yè)者和靈活就業(yè)者。參保者也不能只停留于勞動者，還要包含非就業(yè)人員，逐步從勞動者保障向全民保障過渡。社保不能只重養(yǎng)老保障，還要包括醫(yī)保、失業(yè)保險、低保和醫(yī)療救助，從單一的社保制度向綜合的社保體系過渡。此外，對不同人群的社保標準和水平也應有所區(qū)別，作出適合各群體特點的制度安排。
受訪專家表示，當前在社保制度建立和改革的探索中，改革目標不清晰、操作性和針對性不強是一個關鍵問題。時至今日，“全覆蓋”的社保目標尚待系統(tǒng)化和制度化，雖然有了制度設計，但操作層面的東西還沒有具體化。目前在全國11個省市推動的社保“全覆蓋”試點，也只停留在探索階段。
另外，一部分制度設計還沒有成型。程仰東表示，比如失地農(nóng)民和農(nóng)民工群體的社會保障制度至今沒有制度安排，甚至還存在爭論。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保在全國79個城市試點，也處在探索之中。還有醫(yī)療救助制度，沒有錢看病的人怎么辦，新農(nóng)合中貧困農(nóng)民無力繳費怎么辦？“全覆蓋”的社保體系都應對這些問題清晰地提出目標，作出回答。

有關成功制度應穩(wěn)定

社會保障制度關系到人民群眾的生存和發(fā)展利益，任何政策都需要仔細推敲，大膽實踐。但是，回首已經(jīng)走過的20年社保探索之路，一些成功的社保制度已經(jīng)具備了相對穩(wěn)定下來的條件，應盡快總結定型。
遼寧省社會保險事業(yè)管理局副局長王慎十說：“在穩(wěn)定社保制度方面我們做得還不到位。養(yǎng)老保險已有20年改革歷史，醫(yī)療保險也探索了10年左右，低保尤其是城市低保制度設立的時間也較長了，我們要珍惜成功的經(jīng)驗，將它們固定下來，不能總是改來改去?！?BR>2000年開始，東北三省先后進行了做實個人賬戶的試點，獲得了珍貴的數(shù)據(jù)和工作經(jīng)驗。在2005年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的調整中，做實、做小個人賬戶的內容實際上就是取自東北試點的成果，是將試點經(jīng)驗轉化為全國政策的一個范例。但即便如此，做實、做小個人賬戶目前也還未在全國推開，仍處于“擴大試點”的階段。
中國人民大學勞動關系學院鄭功成教授曾表示，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的背景下，目前我們已經(jīng)具備了穩(wěn)定制度的基礎，對成功的試點經(jīng)驗應該作出制度安排，加速推廣，促進社保制度盡快成型。
另一方面，王慎十也提出，由于我國社保制度在發(fā)展中具有不平衡性，因此要區(qū)分對待。比如養(yǎng)老保險應該步入穩(wěn)定，醫(yī)療保險則應盡量將制度統(tǒng)一。而且，養(yǎng)老保險經(jīng)歷的教訓，醫(yī)療保險和其他后來的社會保險都要認真吸取，在穩(wěn)定中作出適當調整。

立法保障是當務之急

當中國步入新的歷史發(fā)展階段，嚴格依法治國，減少社會政策在制定和執(zhí)行中的隨意性，增強政策公信度，顯得更加重要。社會保障立法成為當務之急。
由于我國長期以來缺少專門的社會保障法，制度在運行中已經(jīng)暴露出一些漏洞。比如基金監(jiān)管：社會保險基金怎樣投資運營，挪用社?；饘儆谀姆N犯罪，至今都沒有明確的法規(guī)界定。
中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文對《瞭望》新聞周刊說，社?；鹨M入市場保值增值，就需要有法律規(guī)則。目前我國的基金監(jiān)管法制還不健全，在上海社?；鸢钢校灿弥黧w不是經(jīng)辦機構而是當?shù)卣?，在對一把手缺乏足夠的監(jiān)管手段的情況下，只有依靠法律才能確?；鸢踩?BR>另外，目前我國有2000多個社會保險經(jīng)辦機構，其自身職責、權力等方面也存在著法律盲區(qū)。程仰東提出，“憑什么社保要你辦，憑什么由你壟斷？從法律上講，社保經(jīng)辦機構是受托機構，法律應明文規(guī)定其職責和權力?！?BR>《勞動法》第74條規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構的職責由法律規(guī)定。但至今仍然沒有相應的法規(guī)出臺。由于責權不清，這些機構經(jīng)辦的業(yè)務也沒有法律依據(jù)，為其違規(guī)操作留下了空間。程仰東表示，比如養(yǎng)老金的發(fā)放，國務院有關文件只說“按時足額”發(fā)放，但并未明確“按時”是幾個月，因此實際上無法認定企業(yè)是否違規(guī)。
醞釀多年的《社會保險法》草案經(jīng)過多次修改，目前已經(jīng)列入全國人大常委會立法計劃。據(jù)悉，該法將確立我國社會保險制度的基本法律框架，規(guī)定社會保險的原則、各險種的人群覆蓋范圍、社會保險費的征收體制、社會保險基金的統(tǒng)籌層次、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險經(jīng)辦機構、社會保險基金投資運營、社會保險基金監(jiān)督等社會保險制度中的共性問題。
與《勞動合同法》的制定過程相似的是，《社會保險法》的草擬過程也是不同利益群體不斷博弈的過程。對此，程仰東建議在立法之初條款可以相對“粗”的一點，取得各方共識。他說，13年前《勞動法》頒布時也比較粗，后經(jīng)逐步完善，運行效果令人滿意?！暗聡嗽?843年、美國在1935年就通過了社會保障法，不能說是立法草率。不同的意見永遠都會有，但這不應左右立法的進度”。

理順體制減少摩擦

1998年，勞動和社會保障部正式成立。近10年過去了，受訪專家認為，社會保障領域的事務仍未實現(xiàn)真正的歸口管理，一些社保政策的出臺，要經(jīng)過復雜的部際協(xié)調。一個文件的會簽，往往要耗費大量的時間和資源，給社保建設增加額外的摩擦系數(shù)。
目前，國際上有3種不同的社保管理模式。一是以美國和新加坡為代表的集中式。二是以德國為代表的分散式。三是集散結合模式。由于經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性，完全集中的模式并不適合中國國情。而分散式則要求法律非常健全，對市場化程度和政府監(jiān)管職能的要求也更高，中國明顯不具備這些條件。程仰東表示，中國需要搞集散結合的模式，但前提是在哪個層面上集中，在哪個層面上分散，必須在體制上作出安排和理順。
我國目前的社保管理模式比較分散，低保、優(yōu)撫、救助、醫(yī)療、社會保險，分屬于不同部委。受訪專家坦言，這不利于社保體系的總體布局，也不利于建立部門預算制度。比如失地農(nóng)民的社保問題。勞動保障部門希望通過“土地換保障”的方式，設計一個用土地補償金建立社會保險的制度。但是失地農(nóng)民面臨的難題不只是養(yǎng)老，還有醫(yī)療、低保等其他方面，不屬于勞動保障部門的職權范圍。社保政策出臺受到了部門分割的負面影響。
對此，鄭秉文提出了建立大社保體制的建議，這也與十七大報告中提出的“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的改革思路相一致。他認為，社會保障的政策、制度和實施應由同一部門負責，將城鄉(xiāng)社保業(yè)務徹底歸口，直接對國務院負責。
另外，社保經(jīng)辦層面也要集中、垂直，上級經(jīng)辦機構要領導下級經(jīng)辦機構，集中管理社保數(shù)據(jù)、信息和資金。目前，我國尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，地方的經(jīng)辦管理體制沒有完全理順。就養(yǎng)老保險費征繳來說，稅務機關和社會保險機構在共同承擔共同征繳。
程仰東說：“雖然這有利于社會保險費的征繳，但從完善體系的角度看，存在兩個征繳主體，長期看是不利的。到底由哪個主體部門征繳，國家應予明確?！?/P>

確保政策落實

有了好的制度還要真正落實。受訪專家指出，我國社保管理方面問題比較突出，需要進一步強化以確保社保政策得到不折不扣的落實。
王慎十說：“很多管理問題都是微觀的，不易暴露。在分散管理條件下，有的地方管得很好，有的管得很差。我們常被局部好的表象所迷惑，不去關注差的地方，這十分危險?！?BR>僅就個人賬戶而言，調研結果顯示，全國2000多個縣在管理個人賬戶時，都不同程度地存在“收錢不入賬”、“重賬”、“錯賬”、項目不規(guī)范等問題，管理遠未達到標準化。
程仰東建議，強化管理要實現(xiàn)規(guī)范化、信息化、專業(yè)化。規(guī)范化就是賬戶采集的數(shù)據(jù)和格式要統(tǒng)一，只有采集的信息標準了，數(shù)據(jù)才能匯總。比如國家規(guī)定養(yǎng)老金的發(fā)放要向有高級職稱傾斜，數(shù)據(jù)采集中有無職稱信息，是政策能否迅速落實的關鍵。
信息化就是建立一套全省、全國聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)。但現(xiàn)在許多地方都是同城不同庫，計算機數(shù)據(jù)庫集中起來很難，要實現(xiàn)異地聯(lián)網(wǎng)還有較大差距。而專業(yè)化就是要求有專業(yè)人才，這不僅需要有資格考核等制約條件，更要建立人才的培養(yǎng)機制。
有關專家指出，提高管理水平就得買電腦，招工程師，建系統(tǒng)，租線路，買保險，這些都要花錢。因此提高管理水平還必須有足夠的資金支持作為后盾。

2007年10月23日07:36 新華網(wǎng)（文/《瞭望》新聞周刊記者周立權 丁文杰）