Abstract:

     Taking into account the design of China’s social security system itself, this paper seeks to put forward a simplified 3-pillar model. The main benefits of this new system include, a clearer division between pillars, higher motivation of the participants, and potential to solve the problem of frequent opt-out of the social security system by migrant workers. The author believes that China’s current pension reform should avoid just focusing on resolving the superficial issues while ignoring the fundamentals. More strategic and macro thinking is much needed to tackle the current pension problems in a more effective manner in China.

     Key word: China, Social security system, migrant worker, strategic thinking.

     前言

     我國城鎮(zhèn)目前實行的多層次社會保障體系，基本上是按照世界銀行90年代所大力推廣的3支柱社保模式改進(jìn)而來的。1997年，國務(wù)院發(fā)布了26號令，即“關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定”， 此文件奠定了中國城鎮(zhèn)社保體系的基本框架。根據(jù)26號令，我國政府致力于建立社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，同時鼓勵有能力的企業(yè)提供補(bǔ)充養(yǎng)老保險（或企業(yè)年金），和私人自愿參加商業(yè)養(yǎng)老保險。通過對照國際社保改革經(jīng)驗，和結(jié)合中國的實際國情，實踐證明多層次的社保體系在中國是可行的，并且是正確的選擇。

     但是，在此模式的具體設(shè)計過程中，確實也存在許多問題，他們已經(jīng)成為影響我國城鎮(zhèn)社保體系進(jìn)一步建立和完善的重要因素。

     1) 繳費(fèi)率過高。 根據(jù)2005年12月頒布的“國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定”， 基本養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分將由企業(yè)繳納，繳費(fèi)率為工資額的２０％；個人賬戶部分由職工繳費(fèi)完成，繳費(fèi)額為８％；期望替代率為５８％左右。根據(jù)筆者對西方和拉美社保制度的多年研究，中國現(xiàn)行的２８％繳費(fèi)率是非常高的，如果加入醫(yī)療，失業(yè)，生育等險種，這一比例會更高。相比，在一些ＯＥＣＤ成員國， 如澳大利亞，新西蘭和丹麥，相當(dāng)于我國社會統(tǒng)籌的部分完全由國家財政負(fù)擔(dān)，即企業(yè)和職工不需交納任何費(fèi)用。而其他國家，其相應(yīng)繳費(fèi)率也均為１５％之下（比如， 泰國7%； 印度尼西亞5。7%）。我國目前的高繳費(fèi)率，不僅不符合國際慣例，更是直接導(dǎo)致我國養(yǎng)老保險參保率低下，這一點在中小企業(yè)和民營企業(yè)中表現(xiàn)的尤為突出。因此，中國普遍存在的逃保，拒保現(xiàn)象不能簡單的認(rèn)為是企業(yè)的參保意識薄弱，過高繳費(fèi)率是其一非常重要的（根本）原因。

     2) 層次劃分不合理。如上所述，城鎮(zhèn)的多層次社會保障體系由４部分組成，即社會統(tǒng)籌部分，強(qiáng)制性的個人賬戶部分，非強(qiáng)制性的企業(yè)年金，和私人商業(yè)養(yǎng)老金。自從１９９７年以來，社保改革的重點始終集中在前兩部分，但是效果并不令人滿意。筆者認(rèn)為，一根本原因是層次的設(shè)計存在問題。多層次模式本身沒有問題，但是基本養(yǎng)老金部分所占比例過重，而補(bǔ)充養(yǎng)老金部分，特別是企業(yè)年金被過于邊際化。在社保制度體系成熟的國家，３３３模式被廣為采納，即社會統(tǒng)籌，企業(yè)年金和私人商業(yè)保險各提供大約３０％的養(yǎng)老替代率。而在中國，除基本養(yǎng)老保險提供的５８％預(yù)計替代率之外，其他兩部分所占比例過低。

     3) “空帳”運(yùn)營的個人賬戶。建立在積累制之上的個人賬戶部分，本意是加強(qiáng)繳費(fèi)和養(yǎng)老金的聯(lián)系，從而激勵參保人的積極性。但是，在實際操作過程中，此部分多為“空帳”運(yùn)營。換句話說，地方政府往往使用個人賬戶中的基金來彌補(bǔ)當(dāng)期的退休金缺口，從而導(dǎo)致實帳不實。 它不僅僅打擊企業(yè)和職工的參保積極性，也違背了設(shè)立此賬戶的初衷。另外，由于此賬戶變?yōu)橐挥涃~工具，而無任何基金的積累，也會損失潛在的（巨大）投資機(jī)會成本（即，相對于如果此基金得到正常積累，并投資于收益較高的金融市場）。

     方案。建立簡化的３層次社保體系

     介于以上分析，筆者認(rèn)為簡化的3層次社保模式會更適合中國的現(xiàn)狀。

     1) 第一層次為現(xiàn)收現(xiàn)付為主的基本養(yǎng)老保險，相當(dāng)于目前的社會統(tǒng)籌部分。對于它的繳費(fèi)率，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低。國際經(jīng)驗表明，此繳費(fèi)率應(yīng)在15% 以下，并以10% 為宜。此層次的主要目的是保證退休人員在退休之后，能維持最基本的生活保障，所以預(yù)期替代率應(yīng)為25%-30%左右。當(dāng)然一個不可忽視的問題是，由于繳費(fèi)率的降低，如何彌補(bǔ)由于轉(zhuǎn)制而產(chǎn)生的（巨額）隱性養(yǎng)老缺口問題將會更加嚴(yán)峻。對此，國家應(yīng)通過其他適當(dāng)渠道彌補(bǔ)（比如，財政補(bǔ)貼，出售國有資產(chǎn)所得收益，福利彩票收益等）。 因為從深層次來講，此缺口是一種國家負(fù)債，理應(yīng)由國家，而不是當(dāng)代人承擔(dān)。通過現(xiàn)行的高繳費(fèi)率的方式來彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的方法只能導(dǎo)致養(yǎng)老問題的加劇。另外，它會（確實已經(jīng)）嚴(yán)重打擊了參保人員的參保積極性，從而成為目前我國社保體系建立的一個死結(jié)。

     2) 第二層次，強(qiáng)制性的職業(yè)養(yǎng)老金，簡單說是將目前的個人賬戶和企業(yè)年金部分，合二為一。 此賬戶應(yīng)為完全積累型，可以隨賬戶人在全國范圍內(nèi)自由流動。企業(yè)和職工按照一定比例，定期向職工的個人賬戶繳費(fèi)；此繳費(fèi)應(yīng)該能夠享受一定的稅收優(yōu)惠。繳費(fèi)額度應(yīng)該體現(xiàn)一定的靈活性，即多繳多得，少繳少的，但至少應(yīng)為工資額的15% 左右，進(jìn)而保證30% 左右的替代率。另外，為了防止國民收入差距的過渡拉大，即效益好的壟斷行業(yè)企業(yè)繳費(fèi)過多，可以對繳費(fèi)的最高額進(jìn)行適當(dāng)限制，或者規(guī)定享受稅收優(yōu)惠的最高額度。

     3) 第三層次，自愿性的私人商業(yè)保險。它與目前體制設(shè)計中的最后一部分是吻合的，主要是為了滿足一部分人群對額外養(yǎng)老金的需要。出于鼓勵私人養(yǎng)老保險的需要，國家可以對這部分繳費(fèi)也給與適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠。從而，充分發(fā)揮我國保險業(yè)在這方面的優(yōu)勢。

新制度的優(yōu)點

     1．結(jié)構(gòu)清晰明了

     相對于目前的社保制度來說，此3層次模式將更加簡化，從而便利人們對社保制度的了解和認(rèn)識。在這新模式下，政府，企業(yè)和個人的責(zé)任和權(quán)利也更加清晰。目前社保體系的一個突出問題就是個人賬戶的“空帳”運(yùn)營，從而導(dǎo)致政府和受益人在權(quán)益上的不合理交叉。而新的模式將可以很好的避免這一問題。具體來講，第一層次表現(xiàn)了政府在社保制度中應(yīng)該體現(xiàn)的最基本的也是最重要的職能，即保證退休人員能夠在退休之后得到最基本的生活保障。第二層次是建立在雇傭關(guān)系上的一種福利行為。同時，它也體現(xiàn)了企業(yè)和職工在整個社保體系中應(yīng)發(fā)揮的重要作用。第三層次是自愿性的，是個人出于提高自己退休生活的需要而采取的個人行為。

     2．參保人積極性的極大提高

根據(jù)新制度的設(shè)計，參保人（包括企業(yè)和個人）的積極性將會得到極大提高。原因可歸納為兩點。第一，新制度層次清晰和責(zé)任明確，從而大大降低參保人對社保制度的疑惑和質(zhì)疑。后者確實是導(dǎo)致我國社保制度覆蓋面低的一主要原因。第二，在新制度下，個人賬戶的繳費(fèi)率將從目前的8%提升到15% 左右，并且實現(xiàn)完全實帳積累。另外，社會統(tǒng)籌部分將從20%降低到15%, 甚至更低。這將必定激發(fā)職工的參保積極性。如上所述，對于可能產(chǎn)生的養(yǎng)老金缺口，應(yīng)該由國家進(jìn)行必要的財政轉(zhuǎn)移。

     3．流動人口的退保問題得到有效解決

新的社保制度也能從根本上解決流動人口（特別是農(nóng)民工）的退保問題。眾所周知，每年春節(jié)前的一段時間，大量流動人口, 特別是農(nóng)民工會向當(dāng)?shù)氐纳绫２块T辦理社保終止手續(xù)。歸根到底，其主要原因是，對于流動性很強(qiáng)的農(nóng)民工來講，“遙遙無期”的養(yǎng)老保險，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實實在在的現(xiàn)金（即使只幾百元）來的實在。另外，“化疆而治”的社保制度也使得農(nóng)民工基本上不能奢望在退休后從打工所在地領(lǐng)取養(yǎng)老金。從長遠(yuǎn)來看，目前的退保潮對參保人來講意味著其自身利益的極大損害，同時對國家來講也意味著潛在的巨大財政風(fēng)險。針對這一問題，不少專家學(xué)者近期都提出了自己的觀點。盡管解決方法，手段及時間表不同，但實現(xiàn)“全國統(tǒng)籌”是絕大多數(shù)專家所認(rèn)可的最終目標(biāo)和理想狀態(tài)。筆者認(rèn)為，在本文所設(shè)計的新的社保制度模式下，被認(rèn)為是短時間內(nèi)不可實現(xiàn)的“全國統(tǒng)籌”問題將會輕而易舉的解決。因為在此新模式下，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)的其他職工從本質(zhì)上講沒有任何區(qū)別，即在繳納社會統(tǒng)籌之外，只需向自己的個人賬戶繳納一定數(shù)額的養(yǎng)老金。國家對于前部分將統(tǒng)一征收，統(tǒng)一發(fā)放，而后者作為所有權(quán)完全歸自己所有的私人養(yǎng)老金，可以隨個人在全國范圍內(nèi)自由流動。當(dāng)然考慮到農(nóng)民工薪水通常比較低，其繳費(fèi)率可以適當(dāng)降低。

     結(jié)論：

     本文從中國社保制度設(shè)計的本身出發(fā)，提出一簡化的3層次社保模式。第一層次作為國家基本養(yǎng)老金，它的主要目的是保證參保人在退休后能夠得到最基本的生活保障。第二層次作為強(qiáng)制性的職業(yè)養(yǎng)老金（或企業(yè)年金），將為職工在退休后保持退休前生活質(zhì)量提供重要保障。第三層次為私人商業(yè)保險，主要滿足一部分人群的額外養(yǎng)老金要求。由于此模式清晰明了，政府，企業(yè)和個人之間的責(zé)任更加清晰，以及繳費(fèi)率的相對降低，參保人的參保積極性將會得到極大提高，并也可以有效解決流動人口（特別是農(nóng)民工）的退保問題。

     當(dāng)然由于篇幅限制，本文沒有對一些技術(shù)問題進(jìn)行過多分析，比如企業(yè)和職工的具體繳費(fèi)率，企業(yè)職工和自由職業(yè)者是否應(yīng)該繳納同樣費(fèi)率，和稅收優(yōu)惠政策如何設(shè)計，等等。盡管如此，筆者希望本文能起到拋磚引玉的作用，即希望我們在探討中國社保制度所出現(xiàn)的問題時，是否應(yīng)該避免過多的“就事論事”，而應(yīng)更多的從戰(zhàn)略的角度，長遠(yuǎn)的角度來分析？

********************
本文作者（英國倫敦布魯納爾大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；牛津大學(xué)博士后研究助理），現(xiàn)任經(jīng)濟(jì)合作及發(fā)展組織 (OECD) 顧問經(jīng)濟(jì)學(xué)家，和OECD中國社保改革項目負(fù)責(zé)人；同時兼任國際養(yǎng)老金監(jiān)督關(guān)協(xié)會(IOPS) 經(jīng)濟(jì)師（電子信箱：yu-wei.hu@oecd.org, 或yu-wei.hu@hotmail.com）。本文并不代表經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織，及其成員國的觀點和立場。文責(zé)自負(fù)。