第三，實(shí)現(xiàn)“全民養(yǎng)老”的制度模式選擇問(wèn)題。21世紀(jì)養(yǎng)老金保障制度的基本特點(diǎn)在于多支柱框架，在過(guò)去10幾年內(nèi)，世界銀行的觀點(diǎn)已從三支柱過(guò)渡到五支柱框架，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“零支柱”養(yǎng)老金計(jì)劃的重要性，即對(duì)于那些無(wú)力參保的貧困群體由國(guó)家負(fù)擔(dān)養(yǎng)老，這是實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的一個(gè)重要條件。即使在作為私有化改革典型的智利，2008年其改革也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)向，引入一個(gè)社會(huì)普享型的養(yǎng)老金支柱。實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的難點(diǎn)在于社會(huì)弱勢(shì)群體或者說(shuō)是底層低收入群體。從發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，針對(duì)這部分群體主要有兩種類型的保障制度，第一種是目標(biāo)定位型的社會(huì)救助養(yǎng)老金，即針對(duì)無(wú)力參加正式社會(huì)保險(xiǎn)制度的群體由國(guó)家發(fā)放社會(huì)養(yǎng)老金；第二種是普享型的社會(huì)養(yǎng)老金，即“人頭費(fèi)”，向全體老年人發(fā)放定額養(yǎng)老金。我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，顯然發(fā)達(dá)國(guó)家所普遍采用的第二種方式是不符合國(guó)情的。第一種方式作為“補(bǔ)缺型”的保障制度，優(yōu)點(diǎn)在于成本較低、針對(duì)性強(qiáng)，在當(dāng)前階段下，將老年貧困人口納入該制度框架是實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的一個(gè)現(xiàn)實(shí)途徑。目前，全國(guó)有些地方正在試點(diǎn)“社會(huì)養(yǎng)老金”的做法，例如，北京和廣州等城市，但具體做法不一。筆者也認(rèn)為，利用當(dāng)前有利的財(cái)政形勢(shì)，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一“社會(huì)養(yǎng)老金”政策的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。

第四，社會(huì)保障公共財(cái)政資金應(yīng)做到“運(yùn)用有方”。近幾年我國(guó)財(cái)政形勢(shì)良好，2008年上半年，財(cái)政盈余已到達(dá)超萬(wàn)億元的水平。充分發(fā)揮財(cái)政職能，著力保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)保障支出，是公共財(cái)政義不容辭的責(zé)任。在各地試點(diǎn)中，政府買(mǎi)單承擔(dān)責(zé)任的做法是可喜的，但也應(yīng)注意到幾個(gè)問(wèn)題：一是財(cái)政資金運(yùn)用應(yīng)注重效率。在實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”過(guò)程中，不顧財(cái)力，匆忙“上馬”、“提標(biāo)”、“加速”的做法是值得警惕的，社會(huì)保障支出具有剛性特點(diǎn)，過(guò)高投入易造成養(yǎng)懶人的福利陷阱；二是財(cái)政支持的制度保障。我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)還未定型，財(cái)政資金使用應(yīng)本著有利社會(huì)保障制度建設(shè)的原則，在補(bǔ)助方式、目標(biāo)人群和定額待遇等方面以制度化規(guī)則確定下來(lái)，謹(jǐn)防部門(mén)博弈、討價(jià)還價(jià)、朝令夕改的傾向；三是財(cái)政支持的可持續(xù)性。近年來(lái)我國(guó)地方財(cái)政收入保持了較好的上升勢(shì)頭，這在很大程度上得益于土地轉(zhuǎn)讓收入以及與房地產(chǎn)、金融等產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)稅收所得的大幅上升。財(cái)政實(shí)力的加強(qiáng)為加大社保支出奠定了基礎(chǔ)，但這種支出應(yīng)具有可持續(xù)性，應(yīng)具備長(zhǎng)效機(jī)制，減少因地方政府換屆、財(cái)政條件變化而帶來(lái)的不利沖擊；四是財(cái)政支持的針對(duì)性。在社會(huì)養(yǎng)老支出上，財(cái)政資金的目標(biāo)應(yīng)集中在那些社會(huì)弱勢(shì)群體上，即“好鋼用在刀刃上”，用在人民群眾真正得實(shí)惠的地方，謹(jǐn)防計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“撒芝麻式”平均主義做法。