社會保險基金不應納入政府預算”(　　自去年開始，社會保險基金預算作為“全口徑預算”之一，先后被納入中央和地方政府財政預算賬本中，此舉被視為我國實現(xiàn)政府預算完整性的一項重大改革舉措。不過，在10月25日至26日于武漢大學召開的中國財稅法學研究會2014年年會暨第21屆海峽兩岸財稅法學術(shù)研討會上，有學者主張：社會保險基金不應納入政府預算。

　　武漢大學法學院社會法專家張榮芳教授、財稅法專家熊偉教授表達的核心觀點是：社會保險資金所有權(quán)歸屬于參保人，政府只是行使監(jiān)管職責和履行扶持義務；社會保險資金收支遵循事先制定的法律規(guī)范，政府預算無從發(fā)揮控制和規(guī)范作用，人大審批僅具形式意義；和財政資金相比，社會保險基金存在很大的異質(zhì)性，不宜通過政府預算加以控制。

　　社會保險基金收支不屬于財政行為

　　“全口徑預算的對象是政府性資金，然而，哪些是政府性資金？是政府所有的資金、政府直接管理的資金，還是包括政府監(jiān)管的公共資金？社會保險基金的收支屬于財政行為嗎？政府對社會保險基金所承擔的責任，到底是直接充當社會保險人，還是間接進行資助和監(jiān)管？即便將社會保險基金納入預算，預算所能發(fā)揮的作用又是什么？權(quán)力機關(guān)的審批權(quán)在其中如何體現(xiàn)？”會上兩位學者就此提出連串問題。

　　張榮芳解釋，社會保險資金不同于公共預算資金、政府性基金、國有資本經(jīng)營預算資金，其所有權(quán)并不歸屬于政府，而是歸屬于全體參保人。個人賬戶資金的權(quán)屬非常清楚。至于統(tǒng)籌基金，其資金來源既有個人繳費，也有用人單位的繳費，還有政府提供的補貼，其中個人繳費歸全體參保人共有比較好理解；用人單位實際上是在代勞動者繳費，屬于勞動者提供勞動的對價，這部分資金屬于全體參保人共有，也不難理解；最容易引起混淆的是政府對社會保險基金的補貼，這部分資金雖然來源于政府，但正如政府對企業(yè)的補貼一樣，但它是保險基金執(zhí)行“非保險事務”所需的資金，從進入社會保險基金之日起，資金的性質(zhì)和歸屬就應該發(fā)生改變。

　　“我們主張，社會保險基金無需納入政府預算?！睆垬s芳說。

　　社會保險支出為依法而非政府預算

　　未經(jīng)預算審批的項目不得開支，這是現(xiàn)代國家的基本財政準則。但事實上，現(xiàn)行社會保險的支付條件和標準基本上都由相關(guān)法律規(guī)范加以規(guī)定，而不是通過政府預算一年一定。如，職工基本養(yǎng)老保險待遇的支付條件和標準由《社會保險法》和國務院的相關(guān)文件規(guī)定；職工失業(yè)保險待遇支出的條件由《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》規(guī)定，具體標準授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，等等。

　　“我們研究社會保險法的都知道，社會保險基金與政府管理的預算是完全不一樣的，它由參保人繳納的社會保險費（或者稅）組成，其用途都非常明確、特定，是用于支付參保人的保險待遇。這塊資金的管理都是和政府財政收支管理分開、獨立。預算是要管住政府的收支行為，社會保險基金的收支絕對不是預算來定的，而是法律已經(jīng)明確規(guī)定的，對被保險人而言，其社會保險待遇不是說財政有錢就給、沒錢就不給，錢多就多給，錢少就少給?！睆垬s芳在接受羊城晚報記者采訪時這樣表示。

　　“即便不編報社會保險基金預算，即便社會保險基金預算被否決，也不影響社會保險的繳費和支出。從這個角度可以再次看出社會保險基金的異質(zhì)性。這是社會保險基金不宜列入政府預算的另一個原因?！睆垬s芳指出。

　　公眾為何對延長退休年齡抵觸大？

　　《社會保險法》第65條首先規(guī)定，社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡，同時還規(guī)定，縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時給予補貼。

　　補貼’一詞蘊藏玄機。政府給社會保險人提供補貼時，是有求必應、來者不拒，還是相機行事、量力而行？一旦將社會保險基金混同于財政資金，將政府作為扶持者和監(jiān)管者的職能混同于直接經(jīng)辦保險的社會保險人職能，參保人對政府的期望值就會無限放大。從另外一個角度看，如果政府承擔最后支付人責任，社會保險基金也就失去了自求平衡的動力?！?/P>

　　張榮芳還分析，這種做法會帶來很大的問題，即如何解決和規(guī)范政府“惜付”的風險？說是社會保險基金由政府兜底，那政府會不會為了讓社會保險基金保持盈余提高待遇給付條件，如延遲退休年齡?！艾F(xiàn)在公眾對延長退休年齡的說法為何抵觸情緒那么大，這實際上就反映了大家對這些問題的擔心和困惑?！睆垬s芳對羊城晚報記者表示。

　　張榮芳、熊偉認為，社會保險基金應該區(qū)別于財政資金，獨立于政府預算。將社會保險基金預算納入政府預算的做法，不僅無益反而有害，必須調(diào)整思路，在制度設(shè)計方面做重大改革，協(xié)調(diào)好社會保險基金與政府財政預算的關(guān)系。為了論證政府補貼資金支出的合理性，政府可以要求社會保險基金向其報告預算，政府也可以將社會保險預算作為附件提供給權(quán)力機關(guān)審議。這種報告只是一種信息申報，這種審議也不同于審批。如此，既照顧了社會保險基金的獨特性，避免了人大審批與社會保險法定的沖突，又可滿足政府和人大對社會保險基金的知情權(quán)。

　　嚴麗梅

　　本文來源：金羊網(wǎng)-羊城晚報