應建立統(tǒng)一的社會保險爭議解決體系　　伴隨 《社會保險法》 的實施， 我國走上了以社會保險為主體的保障之路， 人們的社會保險權益受到法律保護。 社保關系到每個人的基本權益， 比如未能按時領到養(yǎng)老金的老人， 可能生活很快面臨困難； 遭遇工傷的職工， 如果未能及時被認定工傷， 則健康和生存受到很大影響。 因此， 社會保險法律服務體系的重要性日益凸顯。 通過法律服務體系， 建立有效的解決社會保險爭議的制度， 無論對于化解糾紛， 還是糾正違法行為都將發(fā)揮巨大作用。 但是， 目前存在的社保爭議解決機制的二元分割問題， 影響到法律實施的效果。

　　□本報記者 李小彤

　　記者： 我國社會保險爭議解決機制的現(xiàn)狀是什么？

　　栗燕杰： 中國現(xiàn)行法律制度是基于公法、 私法分類的理念， 沒有為社會保險法律服務體系 “量體裁衣”。 這突出表現(xiàn)在社會保險救濟制度方面。 從整體上看， 中國社會保險爭議解決機制是行政爭議、 勞動爭議二元分割， 兩套機制各行其是， 均無法徹底有效解決社會保險爭議。 相應地， 社會保險侵權賠償領域， 也被分割為社會保險國家賠償與社會保險民事侵權賠償。

　　社會保險行政爭議： 涉及廣、 影響大

　　記者：我國社會保險行政爭議的解決機制是什么樣的？

　　栗燕杰： 社會保險行政爭議是行政機關與公民、 用人單位之間的縱向爭議。 表現(xiàn)形態(tài)多樣， 在現(xiàn)實中頻繁發(fā)生， 比如勞動者和社保經(jīng)辦機構、 行政部門之間的行政爭議； 用人單位和社保經(jīng)辦機構、 行政部門之間的行政爭議。 社會保險行政爭議的解決機制， 不僅是保護用人單位和參保人社會保險權益的制度保障， 而且對于促進依法行政特別是社保行政部門、 經(jīng)辦機構等依法行使權力具有重要意義。

　　現(xiàn)有社會保險行政爭議的解決方式主要包括復查、 行政復議、 行政訴訟三種形式。 復查是社保經(jīng)辦機構、 費用征收機構等主體重新處理， 屬于選擇性的非正式程序。 行政復議是指行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種監(jiān)督、 救濟方式。1999年通過的 《行政復議法》 第6條第10項明確將“申請行政機關依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發(fā)放的” 納入行政復議的范圍內(nèi)。 2010年3月16日， 人社部出臺 《人力資源社會保障行政復議辦法》， 擴大社會保險行政復議的范圍， 包括將人力資源社會保障部門的具體行政行為、 社保經(jīng)辦機構的具體行政行為納入行政復議范圍。 在一些地方， 社會保險行政復議已成為當?shù)匦姓妥h的重要類型。 行政訴訟是法院對社會保險行政活動的監(jiān)督， 對參保人和相關主體社會保險權益的救濟。

　　記者： 在法律實踐中， 反映出社會保險行政訴訟目前審判難度較大，原因是什么？

　　栗燕杰：1989年通過的 《行政訴訟法》 將社會保險行政爭議涵蓋在內(nèi)。 社會保險行政訴訟工作雖然起步較早， 但一直缺乏足夠的案件數(shù)量積累， 有關人員審判經(jīng)驗并不豐富。 近年， 社會保險行政訴訟的重要性與日俱增。 不少地方法院審判庭在審理涉及養(yǎng)老保險行政訴訟案件時， 發(fā)現(xiàn)此類案件缺乏明確的法規(guī)政策依據(jù)， 雖然我國 《社會保險法》 已經(jīng)出臺， 但法律服務供給不足的問題依然凸顯。 畢竟， 雖然有 《社會保險法》 《工傷保險條例》 《失業(yè)保險條例》， 但針對最重要的兩大險種———養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的專門的法律、 行政法規(guī)尚未出臺。 社會保險行政訴訟往往帶有一定的示范性， 法官直觀體驗到社會保險行政訴訟案是 “涉及面廣， 影響面大”。 一個社會保險案件往往關系一個單位、 整個行業(yè)乃至整個地區(qū)的類似情況， 可謂牽一發(fā)而動全身。

　　社會保險勞動爭議： 覆蓋不了多樣的社會保險關系

　　記者： 社會保險行政爭議是行政機關與公民、 用人單位之間的縱向爭議， 橫向的社會保險爭議主要表現(xiàn)為勞動爭議。 請介紹一下我國社會保險勞動爭議解決機制又是什么樣的？

　　栗燕杰： 其實， 社會保險勞動爭議這一提法， 只是遷就現(xiàn)行法律制度的表述。 隨著社會保險覆蓋面的擴大， 社會保險與勞動關系的聯(lián)系呈現(xiàn)不斷放松的趨勢。 建立社會保險， 并不以勞動關系為必要條件。 社會保險關系出現(xiàn)多樣化趨勢。 在橫向的社會保險爭議方面，勞動爭議已不能涵蓋全部， 二者存在大量交叉， 以勞動關系為基礎的社會保險爭議占較大比例， 但仍有小部分并日益增多的橫向社會保險爭議并不以勞動關系為基礎。 《勞動爭議調(diào)解仲裁法》 將勞動者與用人單位之間的社會保險、 福利等方面的爭議， 納入適用該法的勞動爭議之內(nèi)。

　　社會保險勞動爭議的處理方式主要是仲裁和民事訴訟， 也有其他非正式的爭議解決方式， 如調(diào)解、和解、 協(xié)商、 工會處理等。 社會保險勞動爭議調(diào)解、 仲裁的程序， 可以依據(jù) 《勞動爭議調(diào)解仲裁法》 中關于勞動爭議調(diào)解、 勞動爭議仲裁的相關程序規(guī)定。 社會保險勞動爭議的民事訴訟， 由法院的民事審判庭按照 《民事訴訟法》來審判。

　　兩種侵權賠償責任

　　記者： 既然社會保險有行政爭議和勞動爭議兩種， 那么社會保險的侵權賠償責任是否也有兩種情況？

　　栗燕杰： 是的。 社會保險的侵權賠償責任分為社會保險民事賠償責任和社會保險國家賠償責任?！渡鐣ｋU法》 第89條規(guī)定了社保經(jīng)辦機構及其工作人員違法行為給社會保險基金、 用人單位或個人造成損失的賠償責任， 第92條規(guī)定了各種行政部門及其工作人員泄露用人單位和個人信息造成損失的賠償責任。 《社會保險個人權益記錄管理辦法》 對個人信息方面的侵權行為和賠償責任予以細化。 總體來說， 賠償責任包括兩種情形， 一是構成 《國家賠償法》 意義上的國家賠償； 二是由工作人員個人行為造成損失的， 依法由該人員承擔民事賠償。 屬于國家賠償責任的適用范圍， 除適用 《社會保險法》 外， 還應適用 《國家賠償法》 及相關法律法規(guī)。 用人單位或個人申請賠償，應當先向承擔賠償義務的機關提出， 也可以在申請行政復議或提起行政訴訟時一并提出。 但是， 如果給用人單位或者個人造成損失的行為不屬于行使職權的行為， 而屬于個人行為的話， 則相關個人須承擔民事賠償責任。

　　建立一體式爭議解決機制是改造社會保險爭議解決機制的首要議題

　　記者： 社保爭議解決機制兩類情況并行的現(xiàn)狀會帶來什么結果？

　　栗燕杰： 二元分割、 碎片化的社會保險爭議解決機制會使權益保障救濟效果低下。 根據(jù)現(xiàn)有法律，社會保險的爭議解決體系包括兩大基本類型： 社會保險行政爭議采取了行政復議、 行政訴訟自由選擇的救濟模式； 而相關勞動爭議的解決則設置了包括訴訟、 仲裁和行政處理在內(nèi)的糾紛解決模式。 鑒于此，無論是用人單位還是參保個人， 當其社會保險權益受到侵害提起訴訟請求時， 必須首先厘清究竟是社會保險行政爭議還是勞動爭議。 而這無論在理論上還是在實踐中， 均難以明確。 最高法院的3次 《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》 和相關批復也多處界定社會保險勞動爭議、 行政爭議的范圍， 加之各地不同政策， 阻礙了權利救濟， 造成了制度的二元分割。如何設置更為合適的、 整合行政與民事的一體式爭議解決機制， 是改造社會保險爭議解決機制的首要議題。

　　記者： 您認為如何改變社保爭議解決的二元分割狀況？

　　栗燕杰： 雖然從理論劃分上看， 勞動爭議與行政爭議涇渭分明， 但實踐中二者混雜不清， 難以區(qū)分。 為保護兼具行政性和勞動性的社會保險權益起見， 為一次性解決社會保險爭議起見， 在司法層面不應再區(qū)分社會保險勞動爭議和社會保險行政爭議， 而應建立統(tǒng)一的社會保險爭議解決體系(2)， 對社會保險相關爭議給予一并處理解決。

　　在不觸動現(xiàn)行司法體制的框架下， 一個可供選擇的修補方案是附帶解決的模式， 即將本來處于兩種爭議解決格局的社會保險爭議， 從社會保險爭議的行政性出發(fā)， 采取行政附帶民事爭議的方式， 交由行政爭議解決體系處置。 這種做法能有效解決現(xiàn)行制度的二元分割與碎片化缺陷。 將與社會保險相關的勞動爭議與社會保險的行政爭議予以整合， 統(tǒng)一在一套體系之內(nèi)， 有利于提升社會保險權益的保障效果。通過行政復議、 行政訴訟附帶相關勞動、 民事爭議機制， 既將用人單位、 一般參保人從二元分割的迷局中解脫出來， 又矯正了勞動者處于弱勢地位的格局。