摘要：面對養(yǎng)老保險費征收困難以及未來養(yǎng)老保險資金缺口大的狀況，許多學(xué)者、研究人員和實際工作者提出實行社會保障“費”改“稅”，開征社會保障稅，確保社保資金按時足額上繳，化解未來的社會保障收支缺口。社會保障稅能否在我國實行是一個需要研究和探討的課題，本文從“費”和“稅”的征收原理和我國現(xiàn)行的社會保障制度出發(fā)，探討了我國目前開征社會保障稅的制度性約束，并就目前的困境提出了解決問題的政策建議。

在建立我國“社會統(tǒng)籌”與“個人賬戶”相結(jié)合的社會保障制度中，個人和用人單位不繳、欠繳和中斷繳納養(yǎng)老保險費的現(xiàn)象十分嚴重，據(jù)統(tǒng)計，2002年底，全國累計欠繳基本養(yǎng)老保險費高達439億元，對80萬戶企業(yè)養(yǎng)老保險費繳納情況稽核顯示，少報、漏報繳費人數(shù)320.6萬人，金額達23億元。另外，隨著我國經(jīng)濟實力的不斷提高和稅收也以每年20%以上的速度的遞增，提出開征社會保障稅的呼聲高漲起來，但筆者認為，社會保障稅能否在我國實行是一個需要研究和探討的問題。

一、提出開征社會保障稅的基本思路

社會保障稅亦稱“社會保險稅”，指以企業(yè)的工資支付額為課征對象，由職工和雇主分別繳納，稅款主要用于各種社會福利開支的一種目的稅，此稅1935年起始于美國，現(xiàn)在已成為西方國家的主要稅種之一。開征社會保障稅的基本思路是：將目前的基本養(yǎng)老保險費、失業(yè)保險費和基本醫(yī)療保險費合并，統(tǒng)一改征社會保障稅，納稅人為各類企事業(yè)單位及其職工，稅基為工資總額，具體分為個人納稅稅基、單位納稅稅基。稅率由中央統(tǒng)一確定，由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收，實行收支兩條線管理，借以為營造一個獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會保障制度，創(chuàng)造穩(wěn)定可靠的基礎(chǔ)。

開征社會保障稅的贊成者認為可以帶來以下有利之處：首先，開征社會保障稅，有利于增強籌資的強制性，強化社會保障基金的征收力度，為社會保障提供穩(wěn)定的資金來源。其次，采取稅收的征管形式，可以在全國范圍內(nèi)使用同一征稅率，為勞動力在全國范圍內(nèi)流動提供物質(zhì)保障。第三，開征社會保障稅，基金實行收支兩條線，有利于健全社會保障基金的監(jiān)督機制，保證基金的安全性，降低征繳成本。第四，有利于與國際接軌。目前，全世界有172個國家和地區(qū)建立了社會保障制度，其中近100個國家開征了社會保障稅。通過征收社會保障稅的國際性特點(社會保障稅是世界發(fā)達國家通行的做法)，同國際接軌。

二、社會保障制度模式、稅費原理與社會保障稅

我國社會保障制度改革開始于上個世紀80年代中期，經(jīng)過幾個階段的改革，我國建立了部分積累的社會保障籌資模式，即國家用統(tǒng)籌方式保障最基本的養(yǎng)老需求，個人以“個人賬戶”方式積累未來的養(yǎng)老資金。截至2002年底，養(yǎng)老保險制度覆蓋人數(shù)已超過1.5億，全國共有8882萬企業(yè)職工建立了個人賬戶，建帳率為97.7%，個人賬戶累計記賬額達4465億元。如果開征社會保障稅，除了面臨如何解決個人繳費已經(jīng)形成的“個人賬戶”問題，而且從稅費原理和我國現(xiàn)行的社會保障制度本身來看也是行不通的。

首先，社會保障費和社會保障稅雖然都是社會保障資金的籌集方式，但“費”和“稅”在理論上卻有著不同的原理和機制。稅收是國家(各級政府)依據(jù)行政權(quán)力，為滿足實現(xiàn)其職能的需要，向納稅人收取的收入，具有強制性、無償性和固定性三個特征。收費是指國家行政、司法機關(guān)及事業(yè)單位為行使特定的社會管理職能而向被管理者或受處罰者收取的一定數(shù)量的貨幣或同值資產(chǎn)，具有靈活性、適度強制性和受益性的特征?！岸悺焙汀百M”的主要區(qū)別是：稅收的征收對象具有普遍性，而收費的征收對象是特定的受益者；稅收由國家統(tǒng)籌使用，滿足公共需要，而收費一般與特定的行為掛鉤，基本上具有對等補償性質(zhì)；稅收具有嚴格的強制性，而收費具有靈活性。我國的收費狀況復(fù)雜而且混亂，因此“費”改“稅”是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。但不是所有的費都可以改為稅收，適合“費改稅”的收費項目必須具備下述特征：(1)收費項目沒有明顯的利益補償性。(2)征收范圍較廣。(3)有一套較為規(guī)范的征收辦法，便于征管和操作。(4)“費”改 “稅”項目具有長期穩(wěn)定的收入來源且規(guī)模較大。我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和“個人賬戶”相結(jié)合，是社會保險與基金儲備兩種模式融合的部分積累模式的社保制度，權(quán)利義務(wù)對等的特征突出，尤其是“個人賬戶”具有私人所有性質(zhì)，與稅收特性相沖突，對社會保障進行“費”改“稅”是不完全具備以上所列的幾個特征。同時，“稅”和“費”的征收力度和效果本身沒有區(qū)別，主要看“稅”和“費”的設(shè)計機制，取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度和當時當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀態(tài)。

第二，社會保障制度模式?jīng)Q定著社會保障籌資模式?？陀^來看，世界各國老年保障計劃的籌資方式既有收費的，也有征稅的，收費還是征稅，關(guān)鍵取決于社會保障的制度模式。一般而言，社會保險和儲備基金計劃是繳費關(guān)聯(lián)型的保障模式，享受的權(quán)利與繳費的義務(wù)相對等，應(yīng)采用有償、對稱的收費方式籌資，而不宜采取納稅方式。而普遍待遇型保障，則與稅收的無償性、固定性、公益性和非對稱性特點相適應(yīng)，可以用稅收方式籌資。即使如此，一些實行普遍待遇型制度的國家(如加拿大等)也仍然采用征收社會保險費的方式。另一方面，現(xiàn)收現(xiàn)付模式的社會保險制度，既可以采取征費方式也可以采取征稅方式籌集社會保險基金，而選擇部分或完全積累模式的社會保險制度，則適宜采取征費方式。因此，如果我國要改變社會保險籌資模式，就應(yīng)當先研究社會保險制度模式的選擇，此后才是籌資方式的選擇。

第三，我國現(xiàn)實的社會經(jīng)濟狀況決定了社會保障制度安排的多樣性，從而對征繳方式產(chǎn)生制約。社會保險稅要求社會保險制度安排一體化，而社會保險費則可以根據(jù)不同的制度安排來征集社會保險資金，適應(yīng)社會保險統(tǒng)籌多層次的要求。我國目前的社會保障制度安排呈現(xiàn)多層次，如養(yǎng)老保險制度會針對企業(yè)職工、行政和事業(yè)單位人員、靈活就業(yè)者以及農(nóng)民等設(shè)計不同的制度；由于轉(zhuǎn)制導(dǎo)致針對“老人”、“中人”和“新人”不同的征繳和記帳方式；又如在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改制的大環(huán)境下，不同的企業(yè)會面臨不同的社會保險承擔能力，根本無法統(tǒng)一稅負。因此，在社會保險制度安排并非一元化的條件下，改變征繳方式并不適應(yīng)我國的實際情況。

最后，開征社會保障稅會使政府重新陷入沉重負擔的困境。我國在進行社會保障制度改革之初，就充分考慮到即將到來的人口老齡化、城市化給我國社會、經(jīng)濟帶來的沖擊。實行以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累制的社會保障制度，是劃分政府、企業(yè)和個人三方社保責任、減緩政府財政負擔的較為可行的一種選擇；如果開征社會保障稅，就會使政府陷入對未來社保支出負無限責任的困境。

可以看出，要改變籌資方式，并不僅僅限于改變籌資方式本身，它必然影響到社會保險制度及與之相關(guān)的社會、經(jīng)濟環(huán)境，反過來也接受著社會保險制度及其他相關(guān)因素的制約。[NextPage]

三、社會保障費欠繳的原因分析

第一，國有企業(yè)經(jīng)營狀況困難是社會保障繳費難的主要原因。我國以前的社會保障參保人員的養(yǎng)老保險金和其他社會福利主要由企業(yè)負擔。實行新的社會保障制度后，企業(yè)和職工共同負擔，但社保基金的最終來源還要看企業(yè)的經(jīng)營狀況。隨著效益不佳國企的“關(guān)”、“?！?、“并”、“轉(zhuǎn)”，許多國有、集體企業(yè)經(jīng)營處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)和破產(chǎn)狀態(tài)。2002年，筆者在河南省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省共有40075家企業(yè)參保，其中：有部分繳費能力的企業(yè)有31266家；無繳費能力的企業(yè)有8809家(破產(chǎn)企業(yè)823家，停產(chǎn)企業(yè)4237家，半停產(chǎn)企業(yè)3749家)，涉及占22.9%的全省參保職工，共欠繳38.29億元無法收回，成為欠繳的主要原因。

第二，私營企業(yè)和獨資企業(yè)不給員工辦理社保是社會保障費欠繳的又一重要原因。個體工商戶自身缺乏參保意識，而私營企業(yè)、獨資企業(yè)的經(jīng)營者出于自身利益，不積極給員工辦理參保手續(xù)，使得中斷繳費職工的人數(shù)增加。例如河南省工商部門2002年統(tǒng)計，全省有123.15萬私營個體從業(yè)人員，而參保人員不到 3萬人。對新鄉(xiāng)市的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)：中小集體企業(yè)尚未參保人員占29%，約1.5萬人；外商投資企業(yè)尚未參保人員占6%，約0.35萬人；私營企業(yè)和個體經(jīng)濟組織從業(yè)人員(包括個體工商戶)尚未參保人員占49%，約2.5萬人。

第三，社會保障制度的不完善，社會保障費清繳缺乏法律和行政手段的保證，是社會保障費欠繳的制度原因。目前社會保障機構(gòu)人員編制少，對社保資金清繳中缺乏必要的人力和物力；執(zhí)法過程中缺乏法律依據(jù)和獨立性差；同時，勞動監(jiān)察部門、工商以及司法機關(guān)等部門也未能給予有效的配合，是目前欠繳問題嚴重的制度性原因。

四、政策建議

針對目前社?；鹗罩笨诤屠U費難的問題，除了加快國有企業(yè)改革步伐以提高企業(yè)效益外，從社會保障制度建設(shè)本身出發(fā)，我們應(yīng)該在以下幾個方面做進一步的改革和完善：

第一，盡快出臺《社會保險法》，使社?；鸬恼骼U法律化。國外的實踐已經(jīng)證明，征費與征稅的效果應(yīng)當是一致的，我國目前個人和用人單位不繳、欠繳和中斷繳納養(yǎng)老保險費問題并非是采用征費方式造成的，而是客觀經(jīng)濟環(huán)境、立法與執(zhí)法力度以及歷史欠賬未能有效化解等綜合因素影響的結(jié)果。目前所遇到的社會保險費征繳難問題的有效解決，當務(wù)之急是應(yīng)盡快出臺《社會保險法》，對繳費管理建立統(tǒng)一的法律依據(jù)，加大執(zhí)法力度，使社會保障制度安排形成繳費和受益相對稱的激勵約束機制。

第二，進行社會保障機構(gòu)改革，加強社會保障基金的征繳管理。我國目前大部分地區(qū)社保機構(gòu)分屬于同級政府，養(yǎng)老保險基金的運轉(zhuǎn)必須經(jīng)過同級政府批準，嚴重制約基金的征繳和調(diào)劑的獨立性。因此，必須把省級以下的社保機構(gòu)從各級政府脫離，統(tǒng)一由省社保機構(gòu)管理，社保機構(gòu)的下屬機構(gòu)主要負責社?；鸬氖罩Чぷ鳎绫；鸬恼{(diào)劑和運作管理主要由省級社保機構(gòu)負責，到條件成熟后再由全國社保機構(gòu)統(tǒng)一管理，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

第三，加快改革完善我國現(xiàn)行的社會保障制度。部分積累制的社會保障制度作為一種制度設(shè)計，其目前還有許多需要改革和完善的地方，比如：領(lǐng)取養(yǎng)老保險金退休年齡的問題、如何做實個人賬戶問題、個體工商戶和靈活就業(yè)人員的參保問題、行政事業(yè)單位社保改革問題、加強社?；鸬氖罩Ч芾砗屯顿Y管理問題以及農(nóng)村社會保障問題等等，這些方面的改革和完善將會有助于解決目前我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)中出現(xiàn)的困境。

原載《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》(京)，2005.7.28—30

    作者：財政部財政科學(xué)研究所2003級博士研究生 李建平
    來源：《社會保障制度》2005年第11期

[ 保險觀點 ][ 2006年1月25日 ]編輯整理: [ 中國保險網(wǎng) ]

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