一、引言：我們面前的三條路

    1. 根據(jù)我國的國情和國力，社會(huì)保障究竟該走哪條路？目前，我們面前至少有三條路：一是正在走的路，叫做“社會(huì)保險(xiǎn)+城市低?！保欢轻j釀好幾年的路，叫做 “個(gè)人帳戶為主、社會(huì)保險(xiǎn)為輔”（周小川，2002）；三是尚處于設(shè)想中的路，認(rèn)為我國搞不起社會(huì)保險(xiǎn)，只能實(shí)行狹義的社會(huì)保障（高書生，2002）。

    2. 這三條路的本質(zhì)區(qū)別是：我國該不該采用社會(huì)保險(xiǎn)的方式搞社會(huì)保障？實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)一直是我國社會(huì)保障的主要載體。近幾年，“兩個(gè)確保”的實(shí)施和“城市低?！钡某Ｒ?guī)發(fā)展，雖然對社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了極其重要的作用，但這并不能撼動(dòng)或取代社會(huì)保險(xiǎn)的主體地位。

    同現(xiàn)實(shí)中的做法不同，醞釀或設(shè)想中的另兩種思路并不倚重社會(huì)保險(xiǎn)，但取舍程度有差異：一種思路建議保留社會(huì)保險(xiǎn)，但要將其置于輔助地位；另一種思路觀點(diǎn)鮮明，我國搞不起社會(huì)保險(xiǎn)。

    3. 我國社會(huì)保障該走哪條路，這是涉及社會(huì)保障目標(biāo)模式再選擇的大問題。這會(huì)使一些人產(chǎn)生某種誤解：仿佛又回到了10年前。因?yàn)?993年前后，在決策層曾發(fā)生過一場關(guān)于社會(huì)保障目標(biāo)模式的爭論。本文所討論的主題，同10年前那場爭論不同。10年前那場爭論隱含一個(gè)前提，即我國社會(huì)保障的重點(diǎn)是改革和發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)，爭論的核心是如何確定社會(huì)保險(xiǎn)的制度模式，焦點(diǎn)在于養(yǎng)老保險(xiǎn)該不該實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合；而本文所要討論的主題，恰恰是10年前被隱含的前提，即我國能不能搞得起社會(huì)保險(xiǎn)。

    4. 探討我國社會(huì)保障究竟該走哪條路，是社會(huì)保障理論界面臨的新問題，也應(yīng)是決策層關(guān)注的大問題。近幾年，國內(nèi)學(xué)術(shù)界特別是研究宏觀經(jīng)濟(jì)的專家學(xué)者，對社會(huì)保障的議論很多。比如，面對我國宏觀經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的通貨緊縮趨勢，有人認(rèn)為社會(huì)保障領(lǐng)域的改革走得太慢，也有人認(rèn)為社會(huì)保障領(lǐng)域的改革走得太快，觀點(diǎn)雖然針鋒相對，但指向很明確：社會(huì)保障對居民未來預(yù)期的影響不可低估。又如，北京大學(xué)陳平教授提出的“建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是自損國際競爭力的短視國策”觀點(diǎn)（陳平，2002），在社會(huì)保障理論界引起軒然大波，被視為“顛覆性意見”。陳平教授的觀點(diǎn)值得進(jìn)一步推敲，但把社會(huì)保障同我國國際競爭力聯(lián)系在一起，這種研究視角是社會(huì)保障理論界過去所缺少的。

    目前，社會(huì)保障理論研究中出現(xiàn)的兩種傾向，需要引起足夠的重視：一種傾向是，只追求社會(huì)保險(xiǎn)自身的制度完美和資金平衡，至于社會(huì)保險(xiǎn)成本多大、對參保企業(yè)和個(gè)人會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，似乎不在研究視野內(nèi)；另一種傾向是，以研究宏觀經(jīng)濟(jì)見長的學(xué)者在探討社會(huì)保障問題時(shí)，往往也糾纏于社會(huì)保險(xiǎn)某個(gè)險(xiǎn)種的制度缺陷和資金平衡。克服這兩種傾向，首先需要確立新的研究理念：社會(huì)保障雖說是件大事，但再大它也只能算是宏觀全局中的一粒棋子。本文擬按照這一研究理念，對我國社會(huì)保障中若干全局性問題，作些初步探討。

    二、社會(huì)保險(xiǎn)：懸在頭上的一把劍

    5. 社會(huì)保險(xiǎn)被確定為我國社會(huì)保障的主要載體，大約是在1986年前后。改革開放初期，社會(huì)保障并沒有被擺上議事日程。被譽(yù)為我國經(jīng)濟(jì)改革的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件中，增強(qiáng)企業(yè)活力被確定為改革的中心環(huán)節(jié)，像計(jì)劃體制、價(jià)格體系、勞動(dòng)工資制度以及國家機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能等方面的改革，均被列為配套改革的范疇。當(dāng)時(shí)，社會(huì)保障改革沒被列入。但到了1985年2、3月間，中央決策層意識(shí)到：社會(huì)保障也是個(gè)大問題，是改革中必然提出和必須予以配套改革的重要方面，并責(zé)成有關(guān)部門制訂方案。經(jīng)過1年的研討，最后確定：改革和建立新的社會(huì)保障制度，重點(diǎn)放在社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革。

    6. 社會(huì)保險(xiǎn)作為全新的保險(xiǎn)福利制度付諸于實(shí)施，是在1986年的下半年。1986年7月，國務(wù)院決定：自1986年10月1日起，國有企業(yè)在新招收工人中普遍推行勞動(dòng)合同制，同時(shí)為合同制工人建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，以解決其退休養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)（當(dāng)時(shí)叫待業(yè)保險(xiǎn)）問題。此舉可被看作是我國社會(huì)保險(xiǎn)的“預(yù)演”，它旨在關(guān)閉“新人”踏進(jìn)舊制度的大門，并依靠“新人”規(guī)模不斷擴(kuò)大，讓留在舊制度的“老人”隨時(shí)間推移逐年減少，最終用新制度取代舊制度。從制度轉(zhuǎn)軌看，這項(xiàng)改革舉措屬于“漸進(jìn)式改革”的范疇，是明智之舉。但在社會(huì)保險(xiǎn)的全面建設(shè)中，這種改革策略漸漸被遺棄了。

    7. 上個(gè)世紀(jì)90年代是我國社會(huì)保險(xiǎn)的全面建設(shè)時(shí)期。1993年，中央確定了社會(huì)保險(xiǎn)的制度框架；1994年，中央有關(guān)部門制訂了相應(yīng)的實(shí)施方案。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)保險(xiǎn)是統(tǒng)稱，但它不是綜合性制度安排：方案是按照險(xiǎn)種分別設(shè)計(jì)的，實(shí)施是分險(xiǎn)種逐步推進(jìn)的。這同1951年實(shí)施的勞動(dòng)保險(xiǎn)，在制度架構(gòu)上有顯著區(qū)別（高書生，2003a）。依照方案設(shè)計(jì)，我國社會(huì)保險(xiǎn)包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等5個(gè)險(xiǎn)種。目前，失業(yè)和工傷保險(xiǎn)均已頒布條例，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)仍停留在國務(wù)院決定層次，生育保險(xiǎn)則以部門規(guī)章加以規(guī)范。

    8. 以立法的形式推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)，一直是很多人多年的愿望，并為此付出了艱苦努力。八屆全國人大曾將《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入立法計(jì)劃，10年前，國務(wù)院有關(guān)部門還成立了專門的起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，并于1995年5月向國務(wù)院提交了《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》。但一直到1999年1月，《社會(huì)保險(xiǎn)法》仍被國務(wù)院列為 “抓緊調(diào)研論證，條件成熟時(shí)提請審議”的法律草案。社會(huì)保險(xiǎn)立法受阻，表面上看來似乎是其實(shí)踐尚不充分，但深層次的原因在于：社會(huì)保險(xiǎn)像是懸在頭上的一把劍，并在很大程度上妨礙了改革、發(fā)展和穩(wěn)定。

    9. 社會(huì)保險(xiǎn)像是改革路上的“城墻”。國有企業(yè)和事業(yè)單位在改制、改組和改革過程中，常被這堵墻撞得“頭破血流”。

    把國有企事業(yè)單位過去承擔(dān)的保險(xiǎn)福利職能分離出來，由專門的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承接，形成獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保險(xiǎn)體系，為國企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，這是中央已經(jīng)確定的大思路。但是，在現(xiàn)實(shí)中常常遇到社保機(jī)構(gòu)“不予接納”的情況。某城市勞動(dòng)保障局副局長直言不諱：并不是誰想?yún)⒈＞湍軈⒈５?，離退休人員多、撫養(yǎng)比高的是不允許進(jìn)社保的。社保機(jī)構(gòu)更像是保險(xiǎn)公司。

    企事業(yè)單位為分離其保險(xiǎn)福利職能，需要付出很高的成本：一是按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，費(fèi)率不低于工資總額的30%；二是為離退休人員支付不被社保機(jī)構(gòu)認(rèn)可的統(tǒng)籌外養(yǎng)老金，這也是一筆很大的開支，每人每月少則百余元，多則幾百元；三是建立補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，國家規(guī)定單位出資額在工資總額4%以內(nèi)的部分，允許從成本中列支。此外，國有企業(yè)在關(guān)閉破產(chǎn)時(shí)，要按在職職工工資總額的一定比例（資源枯竭企業(yè)為31%）計(jì)算10年，一次性撥付社保機(jī)構(gòu)；事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，必須參加社會(huì)保險(xiǎn)，除了按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)外，還被要求補(bǔ)交一大筆養(yǎng)老和醫(yī)療費(fèi)用，其中補(bǔ)交醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)為：按當(dāng)?shù)匾褏⒈C(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的人均醫(yī)療費(fèi)用計(jì)算10年。

    10. 面對社會(huì)保險(xiǎn)這堵厚厚的“城墻”，下崗職工也常常表現(xiàn)出無助和無奈。誰都知道下崗職工的隱性就業(yè)率很高，但自愿同原單位解除勞動(dòng)合同的卻不多。下崗職工最擔(dān)心的是，同原單位脫離關(guān)系，將來誰發(fā)給養(yǎng)老金、誰報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)？理論上講，下崗職工再就業(yè)后由新雇主為其接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。問題的關(guān)鍵在于：數(shù)額并不算小的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由誰來負(fù)擔(dān)？在勞動(dòng)力嚴(yán)重供過于求的就業(yè)環(huán)境下，讓私營企業(yè)主、個(gè)體業(yè)主等負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用，顯然是不現(xiàn)實(shí)的，甚至?xí)恋K下崗職工再就業(yè)；而讓下崗職工自己掏腰包繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，僅憑那點(diǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金恐怕是不夠的。現(xiàn)實(shí)生活中，“雇黑工”和“打黑工”現(xiàn)象的滋生和蔓延，是下崗職工接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難的佐證。下崗職工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系一旦接續(xù)不上，若干年后，國家將面對幾千萬人員的養(yǎng)老和醫(yī)療問題，單單靠“城市低?！迸率嵌挡蛔〉?。

    此外，部分壟斷行業(yè)、事業(yè)單位這幾年為解決冗員問題，也采取了所謂“買斷工齡”、“身份置換”等手段，靠一次性支付一筆經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，把許多人“掃地出門”。這些人員也將同下崗職工一樣，面臨著無助和無奈，最終的結(jié)果將是“買而不斷”。若干年后，國家將不得不再次“埋單”——花錢買安定。[NextPage]

    11. 社會(huì)保險(xiǎn)又像是發(fā)展航道上的“暗礁”。自1998年以來，從專家學(xué)者到政府部門，均把穩(wěn)定和改善國民的未來預(yù)期，當(dāng)作擴(kuò)大內(nèi)需、遏制通貨緊縮趨勢的藥方，也都主張撬動(dòng)社會(huì)保障這個(gè)杠桿。幾年的實(shí)踐表明，社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障的主要載體，它同穩(wěn)定和改善國民的未來預(yù)期，呈“反方向”運(yùn)動(dòng)。

    俗話說：沒什么也別沒錢，有什么也別有病。過去有勞保醫(yī)療或公費(fèi)醫(yī)療，看病、治病所發(fā)生的醫(yī)藥費(fèi)，大部分能給報(bào)銷。改革開放過程中，許多單位對醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷辦法進(jìn)行改革，個(gè)人也要負(fù)擔(dān)一定比例。對此，人們是能理解的，也是能承受的。然而，隨著醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面逐漸擴(kuò)大，參保企業(yè)和職工“恍然大悟”：原來醫(yī)藥費(fèi)單位能報(bào)銷90%，參保后只能報(bào)銷60%左右，醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平大幅下降。據(jù)廣東省人民醫(yī)院醫(yī)保辦介紹，住院醫(yī)保病人自己負(fù)擔(dān)的醫(yī)藥費(fèi)，平均占總醫(yī)藥費(fèi)用的30~50%（包括個(gè)人帳戶劃出部分）。一些大病比如白血病，整個(gè)療程大約需要醫(yī)藥費(fèi)20萬元，其中有近一半需要自費(fèi)；像尿毒癥每個(gè)月洗腎要花費(fèi)五、六千元，自費(fèi)部分達(dá)到兩千多元。對于每個(gè)人來說，何時(shí)患病是不可預(yù)測的。為防萬一，只得拼命攢錢。

    退休越晚越吃虧，是前些年國企中老年職工的心態(tài)。這幾年，這種心態(tài)開始在事業(yè)單位中老年職工中蔓延。科研院所等事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，必須參加社會(huì)保險(xiǎn)，將來退休時(shí)按企業(yè)的辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。而按照事業(yè)單位退休政策計(jì)發(fā)的退休金，比按企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金，要多出一大塊：少則多出一半，多則多出 1倍。雖然在5年過渡期內(nèi)，財(cái)政或單位采取發(fā)補(bǔ)貼的辦法，彌補(bǔ)退休金與養(yǎng)老金之間的差額，但是，距法定退休年齡6年以上的在職人員，是不能享受這種補(bǔ)貼的，這些在職人員恰恰大都屬于業(yè)務(wù)骨干。為了不使退休生活水平比在職時(shí)下降過多，在職人員也必須攢錢養(yǎng)老。此外，還有一個(gè)后果需要引起注意，即前些年國企大批技術(shù)工人擠進(jìn)提前退休行列，因而造成技術(shù)工人短缺，這一幕會(huì)不會(huì)在事業(yè)單位重演？這對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所造成的損失，怕是難以估量的。

    12. 社會(huì)保險(xiǎn)更像是個(gè)“火藥庫”。據(jù)國家信訪局長周占順先生透露，自1993年全國群眾來信來訪總量出現(xiàn)回升以來，已經(jīng)持續(xù)上升了10年。群眾信訪特別是群眾集體上訪，反映的問題相對集中，其中“企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問題”名列八大焦點(diǎn)問題之首。

    這幾年，離退休人員因保險(xiǎn)福利待遇而上訪的事件不斷發(fā)生。起先是離退休人員不能按時(shí)領(lǐng)到養(yǎng)老金，上訪、靜坐時(shí)有發(fā)生；隨后是未參保集體企業(yè)的離退休人員，因所在單位無力承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，因而領(lǐng)不到養(yǎng)老金。為解決這部分人員的問題，政策上開了一個(gè)口子，即按當(dāng)?shù)爻鞘械捅?biāo)準(zhǔn)發(fā)放生活費(fèi)，但實(shí)施中卻不被這些離退休人員認(rèn)可；接下來是轉(zhuǎn)制為企業(yè)的科研院所的離退休人員，雖然政策規(guī)定離退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，但轉(zhuǎn)制后離退休費(fèi)調(diào)整要執(zhí)行企業(yè)的辦法。在一片反對聲中，這項(xiàng)政策不得不“翻燒餅”，重新回到按機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦法調(diào)整。

    13. “兩個(gè)確保”的實(shí)施和“城市低?！钡尼绕?，可被看作是兩次投給社會(huì)保險(xiǎn)的“不信任票”。

    自1998年起實(shí)施的“兩個(gè)確?！?，是國家鄭重兌現(xiàn)對離退休人員的承諾，為國企改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整“保駕護(hù)航”的英明舉措；也是在養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)難以發(fā)揮功效的情況下，不得已而采取的過渡措施。中央財(cái)政為此支付了高額成本。1998年，中央財(cái)政對“兩個(gè)確?！钡难a(bǔ)助金額為99.7億元；到2002 年，這項(xiàng)補(bǔ)助資金已達(dá)547億元，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助額為408億元。

    “城市低保”是從1997年起在全國范圍內(nèi)推行，截至1999年9月，全國668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)，全部建立起“城市低保制度”，“低?！睂ο蠊灿?jì)281萬人。誰都不曾料到，自2001年下半年起，“城市低?！币猿Ｒ?guī)速度發(fā)展，截至2002年底，全國享受“城市低?！钡某鞘腥丝跒?053萬人；各地財(cái)政用于“城市低?！钡馁Y金為112.6億元?！俺鞘械捅！痹诤艽蟪潭壬蠈儆趯ι鐣?huì)保險(xiǎn)的“補(bǔ)臺(tái)”或“救場”，社會(huì)保險(xiǎn)兜不住的人群，被“城市低?！倍档?。其中下崗、離崗、失業(yè)、退休等人員，約占“低?！笨?cè)藬?shù)的54.1%。

    三、社會(huì)保障：“肥胖”不利于成長

    14. 什么是社會(huì)保障？摳這樣的概念，或許被恥笑為幼稚或“小兒科”。在社會(huì)保障的學(xué)術(shù)研究和方案設(shè)計(jì)中，因?qū)ι鐣?huì)保障這個(gè)概念理解或界定不同，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)“各唱各的調(diào)”，沒有“共同語言”。為此，界定乃至“凈化”社會(huì)保障概念，尋求學(xué)術(shù)研究和方案設(shè)計(jì)的共同基礎(chǔ)，這是很有必要的。

    15. 社會(huì)保障和收入再分配。我國對社會(huì)保障作出權(quán)威性界定，是在1993年11月。黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確劃定了社會(huì)保障的范圍，即社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障。很顯然，當(dāng)時(shí)并沒有區(qū)分社會(huì)保障和收入再分配這兩個(gè)概念，把屬于收入再分配的部分內(nèi)容，也劃入社會(huì)保障范疇中；甚至把個(gè)人儲(chǔ)蓄這一商業(yè)化、個(gè)體化的行為，也歸入社會(huì)保障。社會(huì)保障概念泛化的傾向十分明顯。

    社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置可被劃入收入再分配的范疇，卻不能被當(dāng)作社會(huì)保障，它們之間存在很大區(qū)別：（1）社會(huì)保障屬于縱向的收入再分配，即工作期間為社會(huì)保障供款，年老時(shí)或不能工作（如傷殘）則享受社會(huì)保障待遇；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等屬于橫向的收入再分配，是國家通過當(dāng)期財(cái)政的收與支加以實(shí)施的。（2）社會(huì)保障奉行“權(quán)利與義務(wù)對等”原則，即享有被社會(huì)保障惠及的權(quán)利，須以承擔(dān)向社會(huì)保障供款的義務(wù)為前提；但“低保”對象、優(yōu)待和撫恤對象等資格的確認(rèn)，并不以其是否繳稅為先決條件。（3）社會(huì)保障的對象往往是具體的、明確的，誰按規(guī)定繳納社會(huì)保障稅或費(fèi)，會(huì)被當(dāng)作權(quán)益記錄在案；但社會(huì)救濟(jì)對象、社會(huì)福利對象往往是變動(dòng)的或不確定的，今年是“低?！睂ο?，明年脫貧了，就不再是“低保”對象。

    16. 社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)。按照通常的解釋，這二者之間似乎是可以劃等號(hào)的。這些年來，無論是學(xué)術(shù)研究，還是方案設(shè)計(jì)，人們往往都不對二者加以區(qū)分。從國際范圍內(nèi)看，二者的區(qū)別非常明顯：一是從字面上看，社會(huì)保障的英文為“Social security”，而社會(huì)保險(xiǎn)的英文為“Social insurance”。二是從國際社會(huì)保障模式上看，有些國家的社會(huì)保障以社會(huì)保險(xiǎn)為載體，如歐洲國家；但也有不以社會(huì)保險(xiǎn)為載體的，最為典型的是美國。人們公認(rèn)，社會(huì)保障一詞是由美國人首先使用的，標(biāo)志是其1935年頒布的《社會(huì)保障法案》。但一些學(xué)者在介紹美國社會(huì)保障情況時(shí)，常常把社會(huì)保障混同于社會(huì)保險(xiǎn)，這是不妥當(dāng)?shù)摹?/P>

    區(qū)分社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)這兩個(gè)概念，對于我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的意義是深遠(yuǎn)的。早在10多年前，周小川先生就曾分析說：像我國這樣的低收入國家，不宜于搞過多的、與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不相稱的社會(huì)型保險(xiǎn)（周小川，2002）。筆者過去也曾撰文分析，按照我國的國力，是拉不動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)這架大馬車的（高書生， 2002）。本文第二部分對社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐效應(yīng)進(jìn)行的分析表明，把社會(huì)保險(xiǎn)作為我國社會(huì)保障的載體，并不是上策。但不主張搞社會(huì)保險(xiǎn)，并不等于說不搞社會(huì)保障，這是兩回事。

    17. 社會(huì)保障和商業(yè)保險(xiǎn)?！岸鄬哟紊鐣?huì)保障”的提法，目前頗為流行，這是社會(huì)保障概念泛化的另一種傾向。按照這種觀點(diǎn)的解釋，國家法定保險(xiǎn)、單位補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人自愿保險(xiǎn)，統(tǒng)統(tǒng)都?xì)w于社會(huì)保障體系。積極鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)的思路是值得提倡的，但把補(bǔ)充保險(xiǎn)也歸于社會(huì)保障，混淆了政府與市場的界限。人們年老時(shí)從社會(huì)保障中得到的養(yǎng)老金，只能維持說得過去的或較為體面的基本生活；為不降低生活水準(zhǔn)，在職時(shí)最好參加企業(yè)年金。而企業(yè)年金不該由政府去承辦，而應(yīng)放給市場去發(fā)展。[NextPage]

    18. 社會(huì)保障和個(gè)人帳戶。養(yǎng)老金制度的三支柱模式，是世界銀行極力推薦的，也逐漸被大家所接受。這三根支柱中，只有第一支柱才屬于社會(huì)保障范疇；以個(gè)人帳戶為載體的其它兩根支柱，不應(yīng)被歸于社會(huì)保障。為此，需要研究明確兩個(gè)問題：（1）養(yǎng)老金第一支柱中不宜設(shè)個(gè)人帳戶。這是原勞動(dòng)部在1994年以前一貫堅(jiān)持的觀點(diǎn)，現(xiàn)在看來仍能站得住腳。屬于社會(huì)保障范疇的第一支柱，只能實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，不能搞個(gè)人帳戶，更不能在同一層次搞“統(tǒng)帳結(jié)合”。（2）養(yǎng)老金制度以個(gè)人帳戶為主導(dǎo)，可能是一種發(fā)展趨勢，但非帳戶化的第一支柱也是需要保留的。為守住體現(xiàn)公平的現(xiàn)收現(xiàn)付制，將個(gè)人帳戶制視為“異己分子”，這是不足取的；但為引入個(gè)人帳戶制，卻把現(xiàn)收現(xiàn)付制歸結(jié)為本源的錯(cuò)誤（周小川，2002），甚至被當(dāng)作平均主義和“大鍋飯”口誅筆伐，這也是不足取的。

    四、第三條路：尋求共贏

    19. 我國社會(huì)保障以社會(huì)保險(xiǎn)為載體，實(shí)踐證明并非上策；以個(gè)人帳戶為主導(dǎo)，貶低社會(huì)保障的再分配功效，同統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相悖，并非明智之舉。走第三條路，實(shí)行狹義的社會(huì)保障，實(shí)現(xiàn)共贏是完全有可能的。

    20. 社會(huì)保障的項(xiàng)目設(shè)置要少而精，而不像社會(huì)保險(xiǎn)那樣“貪大求全”，是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)應(yīng)該首先考慮的要件。根據(jù)我國的國情和國力，應(yīng)對社會(huì)保障作出狹義而非廣義的界定，這是確保社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。為此，在項(xiàng)目設(shè)置上，就不能面面俱到、樣樣齊全，只能挑選人們最需要的、且難以自保的。參照美國的經(jīng)驗(yàn)和做法，我國社會(huì)保障應(yīng)只設(shè)養(yǎng)老和醫(yī)療兩大項(xiàng)，其中養(yǎng)老項(xiàng)目中包含老年保障、遺屬保障和傷殘保障（習(xí)慣上統(tǒng)稱為“老遺殘”）。設(shè)置遺屬和傷殘兩項(xiàng)，既便于同《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》銜接，也能增強(qiáng)社會(huì)保障的吸引力，并能真正防范部分家庭因主要?jiǎng)诹麣埢蛲龉识淙胴毨А?/P>

    社會(huì)保障是一項(xiàng)綜合性制度，盡管其中設(shè)置了分項(xiàng)目，但不允許被拆開實(shí)施。這是對比研究社會(huì)保險(xiǎn)和勞動(dòng)保險(xiǎn)的制度架構(gòu)差異及效應(yīng)而獲得的啟迪（高書生，2003a）。同誕生于1951年的勞動(dòng)保險(xiǎn)相比，無論是制度覆蓋范圍，還是制度惠及的人群，社會(huì)保險(xiǎn)都不盡遂人愿。究其原因，除身份門檻過高外，分險(xiǎn)種設(shè)計(jì)、實(shí)施也是重要因素。

    21. 該不該把失業(yè)保障也納入社會(huì)保障，這在學(xué)術(shù)界是有爭議的。我認(rèn)為，社會(huì)保障項(xiàng)目中不宜設(shè)失業(yè)保障，依據(jù)有三：（1）我國目前的失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率為3%，根據(jù)國外專家分析，它只能支撐7~10%的失業(yè)率。未來若干年內(nèi)，勞動(dòng)力供求不平衡是長期存在的，失業(yè)率一旦超過10%，失業(yè)保險(xiǎn)勢必“出險(xiǎn)”。（2）我國自 1986年起搞失業(yè)保險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)是專門針對國有企業(yè)而設(shè)計(jì)的，目的是有利于國企釋放冗員。10年后，當(dāng)國企實(shí)施下崗分流時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)卻難以承接，“兩個(gè)確?！睂ＴO(shè)一保，保障下崗職工的基本生活。大規(guī)模下崗分流已經(jīng)過去，當(dāng)年創(chuàng)建失業(yè)保險(xiǎn)的初始條件也已不復(fù)存在。（3）我國組織化就業(yè)（單位就業(yè)）和非組織化就業(yè)（靈活就業(yè)）并存的格局已經(jīng)初步形成，2002年單位就業(yè)人員只占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的44.3%。隨著自雇人員、自由職業(yè)者等非組織化就業(yè)人員的規(guī)模逐年擴(kuò)大，今后失業(yè)認(rèn)定都很難，失業(yè)救濟(jì)難以實(shí)施。

    22. 社會(huì)保障的目標(biāo)應(yīng)定位于防止和減少老年貧困，這是我國社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)必須研究的大戰(zhàn)略。計(jì)劃生育害怕“養(yǎng)兒防老”觀念作怪，擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)愁“攢錢養(yǎng)老”陰魂不散。老年生活“貧困潦倒”是人們都極力避免的，也是同社會(huì)發(fā)展格格不入的。同時(shí)，老年人一旦遭遇生活貧困，往往是其靠自身的力量難以改變的。老年人是最脆弱的人群，是真正的弱勢群體。

    依靠家庭成員之間的“自保”，是我國防止和減少老年貧困的重要途徑，也是被載入中華民族史冊的。但“421”家庭結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展，使家庭“自?！?面臨挑戰(zhàn)，甚至?xí)捌飘a(chǎn)”；依靠“城市低保”減少老年貧困，幾年的實(shí)踐證明是有成效的，但這屬于被動(dòng)之舉，長遠(yuǎn)看不利于渡過人口老齡化高峰；依靠社會(huì)保險(xiǎn)防范老年貧困，是主動(dòng)的，在一定范圍內(nèi)也會(huì)是有效的。但過高的身份門檻和費(fèi)率門檻，注定其很難擔(dān)負(fù)起在全社會(huì)范圍內(nèi)防止和減少老年貧困的大任。

    采用社會(huì)保障的方式，從制度上防止和減少老年貧困，國際上是有成功先例的。據(jù)美國費(fèi)城社會(huì)保障署介紹，1935年實(shí)施“社會(huì)保障法案”時(shí)，美國的老年貧困率為70%，但到2000年已降至17%。社會(huì)保障是美國老年人保持經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的一種手段：對于2/3的老年人來說，其總收入的一半來自社會(huì)保障；對于1/3的老年人來說，其全部收入來自社會(huì)保障。目前，美國社會(huì)保障覆蓋90%的退休老人，惠及大約 4300萬人。如果沒有社會(huì)保障，美國將有近一半的老年人生活在貧困之中（李珍等，2002）。

    23. 社會(huì)保障不應(yīng)再像社會(huì)保險(xiǎn)那樣，對退休年齡作出硬性規(guī)定，而只明確享受老年保障和醫(yī)療照顧的年齡。根據(jù)全球趨勢，這個(gè)年齡限定于男女一律65歲較為適宜。人們根據(jù)自身的情況，可選擇在65歲以前不再工作，但按月領(lǐng)取社會(huì)保障養(yǎng)老金，應(yīng)在年滿65歲以后，即使特殊條件允許提前領(lǐng)取，也不得低于62歲，并且每提前1年要扣減一定比例的養(yǎng)老金；也可選擇65歲以后繼續(xù)工作，對此國家應(yīng)予以鼓勵(lì)，即每延遲1年要增加一定比例的養(yǎng)老金。但享受醫(yī)療照顧的年齡統(tǒng)一為 65歲。

    24. 開征社會(huì)保障稅，是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)需要研究的另一個(gè)重要環(huán)節(jié)。過去曾對開征社會(huì)保險(xiǎn)稅的時(shí)機(jī)是否成熟，開展過多次激烈辯論。其中有一個(gè)重要前提常被忽略，即社會(huì)保險(xiǎn)是專門為城市中在單位就業(yè)的人員而設(shè)計(jì)的，社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)改稅，是同稅收特性不一致的。不同于社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障是開放式的，大門是敞開的，目前除了暫不吸引純粹的務(wù)農(nóng)人員外，所有在單位就業(yè)的人員，包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)就業(yè)的人員、進(jìn)城農(nóng)民工，以及非組織化就業(yè)的人員如自雇人員、自由職業(yè)者，都允許參加社會(huì)保障。開征社會(huì)保障稅就是順理成章的。

    社會(huì)保障稅的稅率應(yīng)根據(jù)精算確定，最好能控制在工資收入的15%以內(nèi)，并由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半，自雇人員、自由職業(yè)者負(fù)擔(dān)全部。為把社會(huì)保障稅的稅率控制在較為合理的范圍內(nèi)，既不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，又讓雇主和雇員都能承受，確保社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展，設(shè)定社會(huì)保障待遇要科學(xué)、合理。社會(huì)保障決不能成為社會(huì)保險(xiǎn)的復(fù)制品。

    25. 社會(huì)保障稅應(yīng)被納入中央稅種，由國稅局統(tǒng)一征收，同時(shí)建立社會(huì)保障預(yù)算，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全國統(tǒng)籌。但在以下幾個(gè)問題上需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)：（1）社會(huì)保障層次不設(shè)個(gè)人帳戶，個(gè)人繳納的社會(huì)保障稅，全部列入社會(huì)保障預(yù)算，但參保人繳稅數(shù)額差別在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)時(shí)要有所體現(xiàn)。（2）社會(huì)保障是全國性制度，實(shí)行全國統(tǒng)籌會(huì)造成地區(qū)間的“殺富濟(jì)貧”，這是必然的，也是絕對必要的。地區(qū)發(fā)展差異不應(yīng)該在社會(huì)保障層面上體現(xiàn)，應(yīng)體現(xiàn)在企業(yè)年金或職業(yè)年金以及醫(yī)療服務(wù)水平等方面。（3）建立全國互聯(lián)互通的社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)，準(zhǔn)確記載參保人社會(huì)保障權(quán)益記錄，不論在哪里繳納社會(huì)保障稅，年老時(shí)或因傷殘而不能工作，都能被社會(huì)保障所覆蓋。即使農(nóng)民工回農(nóng)村原籍，也能享受到應(yīng)有的社會(huì)保障待遇。

    26. 社會(huì)保障以民為本，讓大多數(shù)人以現(xiàn)在較低的費(fèi)用，換取未來老年生活的安定，國民是會(huì)滿意的，“花錢買安定”也是值得的。況且，每月只拿出7.5%的工資收入繳稅，對于絕大多數(shù)人來說，也是完全能夠承受的。

    同社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)相比，個(gè)人所負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障稅要低得多。按照社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)定，參保人負(fù)擔(dān)的費(fèi)率超過11%。而參加社會(huì)保障，只用7.5%的工資收入繳納社會(huì)保障稅，節(jié)省下來的3.5個(gè)百分點(diǎn)，還可以參加企業(yè)年金計(jì)劃。這對參保人來說，等于花同樣的錢辦更多的事。特別是對自雇人員和自由職業(yè)者更劃算，因?yàn)檫@部分人員現(xiàn)在僅參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)，就需負(fù)擔(dān)18%的費(fèi)率，再加上醫(yī)療保險(xiǎn)至少8個(gè)百分點(diǎn)，合計(jì)達(dá)26%。而參加社會(huì)保障只需15%，省下來的 11%，還能去買商業(yè)保險(xiǎn)，未來的生活更有保障。[NextPage]

    27. 既要搞社會(huì)保障，又不損害企業(yè)競爭力，這對社會(huì)保險(xiǎn)而言是不可兼得的，但實(shí)行狹義的社會(huì)保障，是能夠找到二者之間的平衡點(diǎn)的。現(xiàn)在，企業(yè)或雇主參加社會(huì)保險(xiǎn)，所負(fù)擔(dān)的綜合費(fèi)率超過30%。據(jù)勞動(dòng)保障部企業(yè)人工成本抽樣調(diào)查，全國制造業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，1998年人均1760.9元，相當(dāng)于平均工資的24.9%、人工成本的17.4%。如果按人工成本總額相當(dāng)于成本費(fèi)用總額的12.9%推算，參加社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)增加企業(yè)總成本約2.24個(gè)百分點(diǎn)。

    企業(yè)或雇主參加社會(huì)保障，所需負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障稅稅率，最多不超過7.5%，比參加社會(huì)保險(xiǎn)減少22.5個(gè)百分點(diǎn)。如果按上述1998年有關(guān)成本數(shù)據(jù)推算，企業(yè)總成本將被減少2個(gè)百分點(diǎn)，僅此一項(xiàng)就能增大企業(yè)的盈利空間。即使讓企業(yè)或雇主再拿出8個(gè)百分點(diǎn)，為雇員建企業(yè)年金和購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，所付出的代價(jià)也比現(xiàn)在少一半。企業(yè)或雇主也將是社會(huì)保障的受益者。

    28. 我國正在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，越來越多的農(nóng)民將離開農(nóng)村，而選擇到城鎮(zhèn)就業(yè)，大批農(nóng)民將會(huì)扎根或定居于城鎮(zhèn)，否則，城鎮(zhèn)化只會(huì)是一句口號(hào)。城鎮(zhèn)化是大勢所趨，但是，城鎮(zhèn)保險(xiǎn)福利制度能否接納越來越多的“新移民”，政府官員和專家學(xué)者為此擔(dān)憂，中央決策層幾年前也曾對此深表憂慮。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工等過去不被城鎮(zhèn)保險(xiǎn)福利制度所覆蓋的人群，實(shí)行狹義的社會(huì)保障，既能夠使這個(gè)群體融入城鎮(zhèn)，不再感到自己是“二等公民”，又能夠使政府降低城鎮(zhèn)化成本，并不再緊閉“城門”。

    29. 實(shí)行狹義的社會(huì)保障，作出各項(xiàng)承諾是極其謹(jǐn)慎的，并且從作出承諾到兌現(xiàn)承諾，“時(shí)間差”足足有20年甚至30年以上。我國社會(huì)保障能夠贏得如此寶貴的“時(shí)間差”，是二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“恩賜”的，也是時(shí)不我待、稍縱即逝的。打好“時(shí)間差”，主動(dòng)權(quán)是能被政府牢牢掌握的。

    目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、非組織化就業(yè)人員等，是一個(gè)龐大的就業(yè)群體，總規(guī)模約在2億至3億之間。這個(gè)群體以青壯年為主體，繳納社會(huì)保障稅的時(shí)間長達(dá)20年或30年以上。筆者曾以目前尚未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群（含機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工）為對象，社會(huì)保障稅稅率按15%、人員按2.6億人估算， 2001年社會(huì)保障的籌資規(guī)模約為2100多億元（高書生，2002）。如果再把進(jìn)城農(nóng)民工的增量和城鎮(zhèn)新就業(yè)的人員算進(jìn)來，每年籌資的增量將為110億元左右。以上兩項(xiàng)合計(jì)2200多億元。這個(gè)群體中已經(jīng)離退休的人員約有870多萬人，每年需支付離退休費(fèi)約760億元；這些人員的醫(yī)藥費(fèi)按人均每月400 元估算，全年約需420億元。收支相抵尚有1000多億元的結(jié)余。即使只考慮存量，這筆錢積累20年就是2萬億元。應(yīng)對30年后的人口老齡化高峰，會(huì)有足夠的資金實(shí)力。

    30. 社會(huì)保障就像是一棵參天大樹。人人在工作時(shí)為其“施肥澆水”，年老時(shí)就能“避風(fēng)乘涼”。國民一旦充分認(rèn)識(shí)到，未來的老年生活是有保障的，而且不用再擔(dān)心老年患病后得不到及時(shí)治療和因病致貧，誰還會(huì)再去拼命“攢錢防老”？穩(wěn)定的支出預(yù)期，來自對未來生活充滿信心。

    31. 社會(huì)保障不再像社會(huì)保險(xiǎn)那樣，項(xiàng)目設(shè)置“貪大求全”、享受待遇不分老少（竟有29歲領(lǐng)到養(yǎng)老金的），特別是不再設(shè)個(gè)人帳戶，政府因此再也不用替民眾“當(dāng)家理財(cái)”、看管帳戶，同時(shí)也摘掉了“不相信民眾能管好自己錢袋”的帽子。

    政府與市場間清晰的界限，必將為商業(yè)機(jī)構(gòu)帶來種種發(fā)展機(jī)遇。比如，企業(yè)年金或職業(yè)年金的市場化運(yùn)營，專為在職人員65歲以前的醫(yī)療保險(xiǎn)設(shè)計(jì)保單，等等。保險(xiǎn)市場的發(fā)展和繁榮，反過來能夠減輕社會(huì)保障的壓力，同社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展“相得益彰”。只有到那時(shí)，才有資格像美國人現(xiàn)在那樣輕松地說：我們不再相信社會(huì)保障。

    五、制度轉(zhuǎn)軌：別再讓“中人”煩惱

    32. 我國社會(huì)保障的大廈，已不可能在空地上建造。即使以未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群為對象，實(shí)行狹義的社會(huì)保障，也會(huì)面對保險(xiǎn)福利制度轉(zhuǎn)軌的棘手問題。

    33. 相對而言，處理已經(jīng)離退休人員的保險(xiǎn)福利問題較為簡便，只要政府鄭重地宣布：所有已經(jīng)確定的待遇標(biāo)準(zhǔn)保持不變，已經(jīng)離退休人員能夠及時(shí)分享發(fā)展成果，其余需關(guān)注的問題只剩下兩個(gè)，即錢從哪里來、人由誰來管。錢，已經(jīng)不是問題，以社會(huì)保障稅籌措的資金，兌現(xiàn)過去的承諾“綽綽有余”；管，也不再是問題，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要走社會(huì)化管理之路，由社區(qū)承接不存在障礙。

    34. 最不容易處理的是在職人員，特別是那些已在行政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位供職數(shù)年的中年人。這個(gè)群體對保險(xiǎn)福利制度轉(zhuǎn)軌，既格外關(guān)注，又相當(dāng)敏感，搞不好就會(huì)“撞車”、“翻燒餅”，還會(huì)在更大范圍內(nèi)引起國民未來預(yù)期的不穩(wěn)定，甚至增加社會(huì)不安定因素。

    社會(huì)保險(xiǎn)為處理這個(gè)問題，專門制造了“中人”一詞，并分別在養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)這兩件新衣上打“補(bǔ)丁”：養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法為“中人”專設(shè)“過渡性養(yǎng)老金”，單位繳費(fèi)中注入個(gè)人醫(yī)療帳戶的部分適當(dāng)向“中人”傾斜。正如人們所體會(huì)或觀察的那樣，采用特設(shè)“中人”的辦法轉(zhuǎn)軌，已被實(shí)踐證明是“敗筆”之作。[NextPage]

    35. 放眼全球，我國并不是唯一的正在實(shí)行保險(xiǎn)福利制度轉(zhuǎn)軌的國家，但像我國這樣為轉(zhuǎn)軌而特設(shè)“中人”的，實(shí)屬罕見。

    1980年，智利對其運(yùn)轉(zhuǎn)了50多年的養(yǎng)老金制度，實(shí)行“改朝換代”式的改革，即從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累的個(gè)人帳戶制。智利政府要求，所有新就業(yè)人員都必須參加完全積累的新制度，而當(dāng)時(shí)已經(jīng)退休人員則允許留在現(xiàn)收現(xiàn)付的舊制度。對于當(dāng)時(shí)200萬在職人員，智利政府給予其選擇權(quán)：要么參加新制度，設(shè)立歸自己所有的個(gè)人帳戶；要么留在舊制度，到退休時(shí)仍按過去的辦法領(lǐng)取養(yǎng)老金。但一旦選擇就不能更改。在職人員選擇的結(jié)果是：160萬人參加了新制度，只有40萬人留在了舊制度。  4/5的在職人員選擇新制度，并不是被政府強(qiáng)迫的，而是被政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)的。當(dāng)時(shí)智利政府采取的兩項(xiàng)措施，對在職人員選擇新制度頗具“誘惑力”：一是提高工資。個(gè)人帳戶完全由個(gè)人繳費(fèi)形成，雇主不承擔(dān)費(fèi)用，但被要求一次性提高工資，增資幅度為18%。但新制度的繳費(fèi)率為12.66%，其中10%存入個(gè)人帳戶，2.66%用于支付管理個(gè)人帳戶的傭金。二是發(fā)放認(rèn)可債券。這是政府對在職人員過去積累的養(yǎng)老金權(quán)利予以補(bǔ)償?shù)氖侄危J(rèn)可債券按4%的年利率計(jì)息，持有者在退休時(shí)兌現(xiàn)。

    36. 保險(xiǎn)福利制度轉(zhuǎn)軌，固然是一次深刻的變革，卻不能被搞成一場轟轟烈烈的“革命”。原有的保險(xiǎn)福利已成為政府沉重的負(fù)擔(dān)，這是事實(shí)。但“操之過急”往往事與愿違，那種以“甩包袱”的思想指導(dǎo)制度轉(zhuǎn)軌，代價(jià)是國民未來支出預(yù)期的不穩(wěn)定，甚至造成對政府的不信任。

    關(guān)閉保險(xiǎn)福利舊制度的大門，不允許新就業(yè)人員再踏進(jìn)舊制度，而必須參加新制度，這已是制度轉(zhuǎn)軌取得的巨大成就。如果能鼓勵(lì)更多的在職人員也參加新制度，以縮短舊制度和新制度并存的時(shí)間，制度轉(zhuǎn)軌的成就會(huì)更大。但強(qiáng)迫所有的在職人員一律參加新制度，已被社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐證明是不明智的，代價(jià)太大。

    37. 實(shí)行狹義的社會(huì)保障，對過去沒有社會(huì)保障權(quán)益積累的人群而言，還是有吸引力的；但對現(xiàn)在仍供職于國有和集體單位的人員而言，新制度是否也具有吸引力，不能過早下結(jié)論。對于已被保險(xiǎn)福利舊制度覆蓋的在職人員，政府鼓勵(lì)其參加新制度是必要的，但必須允許其留在舊制度。

    在職人員選擇留在舊制度，其退休年齡和退休養(yǎng)老待遇計(jì)發(fā)，仍按照現(xiàn)行制度執(zhí)行，但單位不再為其建立企業(yè)年金或職業(yè)年金。而選擇加入新制度，政府不再硬性規(guī)定退休年齡，何時(shí)不工作由個(gè)人決定，年滿65歲可領(lǐng)取社會(huì)保障養(yǎng)老金；同時(shí)，工作期間單位為其建立企業(yè)年金或職業(yè)年金，不工作時(shí)即可提取，其中單位出資的最低額由國務(wù)院根據(jù)精算統(tǒng)一規(guī)定，并給予稅收優(yōu)惠。

    38. 醫(yī)療保障或醫(yī)療保險(xiǎn)，是一個(gè)世界性難題，也是保險(xiǎn)福利制度轉(zhuǎn)軌不能回避的。這個(gè)問題處理不當(dāng)，也會(huì)造成“天下大亂”。特別是對于過去享受公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的中老年人來說，年輕時(shí)沒病不用報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)，現(xiàn)在人已到中老年，雖說沒得大病、重病，但各種慢性病卻“找上門”，經(jīng)常是吃的藥比飯多，每月的藥費(fèi)超百元。這個(gè)人群一聽到“醫(yī)改”頭都大。至于那些患上大病、重病的人，人員比重雖很小，但這個(gè)人群一想到醫(yī)療保險(xiǎn)“封頂線”以上高額的醫(yī)藥費(fèi)，是那樣的無奈。

    39. 無論是實(shí)行狹義的社會(huì)保障，對65歲以上的參保人實(shí)施醫(yī)療照顧，還是穩(wěn)步推動(dòng)保險(xiǎn)福利制度轉(zhuǎn)軌，妥善處理在職人員的醫(yī)療保險(xiǎn)，都需要搭建我國健康保健和醫(yī)療服務(wù)的新平臺(tái)。這個(gè)新平臺(tái)應(yīng)該是三層次的：（1）家庭健康保健。這是由全科醫(yī)生或家庭醫(yī)生承擔(dān)的，具體負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生、健康保健和小病醫(yī)治；（2）慢性病俱樂部。這可由目前的社區(qū)醫(yī)院或二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)，專門負(fù)責(zé)為診斷明確的慢性病患者服務(wù)；（3）?？坪途C合醫(yī)院。這個(gè)層次具體負(fù)責(zé)大病、重病及疑難病等診治服務(wù)。

    40. 搭建健康保健和醫(yī)療服務(wù)的新平臺(tái)，離不開資金支撐。但要責(zé)任明確，分層次由國家財(cái)政、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)公司和受益人（家庭）共同負(fù)擔(dān)。

    家庭健康保健和慢性病俱樂部，應(yīng)實(shí)行年費(fèi)制度，年費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國家衛(wèi)生行政部門確定和調(diào)整。家庭健康保健的年費(fèi)，由居民家庭和國家財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，財(cái)政負(fù)擔(dān)多少，根據(jù)全科醫(yī)生或家庭醫(yī)生服務(wù)對象的數(shù)量確定，并列入公共財(cái)政支出科目；慢性病俱樂部的年費(fèi)，應(yīng)由患者和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)或商業(yè)保險(xiǎn)公司共同負(fù)擔(dān)，其中，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)的是已被狹義社會(huì)保障覆蓋的已退休人員的部分年費(fèi)，而商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)擔(dān)的是已被狹義社會(huì)保障覆蓋的在職人員的部分年費(fèi)（前提當(dāng)然是單位已為其購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)）。

    至于大病、重病及疑難病的診治醫(yī)藥費(fèi)，已經(jīng)退休的人員應(yīng)由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)大部分，加入狹義社會(huì)保障的所有參保人在65歲以后也由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)大部分；在職人員應(yīng)通過所在單位購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)解決。

原載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004年第18期 2006年3月6日 信息來源： 博客網(wǎng)

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