臨近年底，國務(wù)院發(fā)布了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的改革決定。這一政策引來多方關(guān)注，媒體從各個角度評價了此次改革的意義。英國《金融時報》中文網(wǎng)評價說，改革后，養(yǎng)老金領(lǐng)取者的境況至少不會比原來惡化，甚至能有些改善。

而《財經(jīng)》雜志則分析認為，“理論上未來的養(yǎng)老收益應(yīng)不會受到影響，但對政府財政的依賴由此增加?！?/P>

除了眼前的實效，人們更多的擔(dān)心巨大的空帳和老齡化問題?！拔锤幌壤稀币辉~概括了中國人、中國政府在未來幾十年將面臨的一個巨大難題。

巨額空帳

2005年12月15日，勞動和社會保障部舉行新副部長劉永富介紹了新政策的基本內(nèi)容。這個名為《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》包括十項內(nèi)容。其中“做小做實個人賬戶”是核心內(nèi)容，其具體做法是：從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，原本由單位繳納、打入個人賬戶的3％，轉(zhuǎn)而注入統(tǒng)籌基金；而縮小后的個人賬戶資金再也不得挪用，多繳則能多得，即“做實”。

要了解這些數(shù)字的確切含義，還得從頭說起。

20世紀(jì)80年代中期以前，中國的養(yǎng)老保險體系是一個以企業(yè)（單位）為載體的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”養(yǎng)老保險制度。所謂“現(xiàn)收現(xiàn)付制”（pay－as－you－ go），就是用當(dāng)代的勞動者繳納的養(yǎng)老費支付退休勞動者的養(yǎng)老待遇，當(dāng)年提取，當(dāng)年支付完畢，不做任何積累，這事實上是勞動者代際間收入轉(zhuǎn)移和實現(xiàn)收入再分配。

1993年，中國開始進行從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“基金積累制”轉(zhuǎn)軌。所謂“基金積累制”，是指一個養(yǎng)老金計劃的參加者，通過他和他的雇主在其工作期間的繳費，把一部分勞動收入交由社保經(jīng)辦機構(gòu)，并將這些不斷積累的資金用于投資，等參加者退休后，該基金再以積累的養(yǎng)老金和投資所得回報向他兌現(xiàn)當(dāng)初的養(yǎng)老金承諾。這是一種把勞動者工作期間的部分收入轉(zhuǎn)移到退休期間使用的制度安排。

這次改革后，起步就明確養(yǎng)老金由國家、企業(yè)、個人共同負擔(dān)，由統(tǒng)籌資金主要是財政補貼、企業(yè)年金及個人繳費資金三塊構(gòu)成。

可是，由于綜合配套改革遲遲未能啟動和到位，同期財政分灶吃飯后客觀上加劇了地方與中央之間、地方各級之間的利益博弈，以及受制于片面追求政績?yōu)槿∠虻陌l(fā)展觀之左右，導(dǎo)致統(tǒng)籌資金———三大資金板塊中最主要的一塊資金長期“缺斤少兩”，經(jīng)日積月累，加上“上梁不正下梁歪”———直接和間接造成企業(yè)少繳、賴繳、欠繳風(fēng)行，致使養(yǎng)老金缺口創(chuàng)下越來越大的天文數(shù)字。

這次改革還有一個歷史包袱要解決：在實施基金積累制前已經(jīng)退休的老職工（“老人”）和新制度實施前參加工作的職工（“中人”），在過去的工作年限里并沒有直接為自己進行養(yǎng)老金積累，他們的貢獻被轉(zhuǎn)化為當(dāng)期政府收入并凝固在國有資產(chǎn)中。制度轉(zhuǎn)軌后，這批“老人”和“中人”過去的養(yǎng)老金積累事實上就形成了國家對他們所負的“隱性債務(wù)”。

中國的養(yǎng)老保險制度改革并沒有選擇完全的 “基金積累制”，在實踐中“變形”為“統(tǒng)賬結(jié)合”的“部分積累制”。所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”，即個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合。在此框架下，統(tǒng)籌賬戶對應(yīng)的是以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶對應(yīng)的是基金積累制。個人賬戶由企業(yè)和個人共同繳納，統(tǒng)籌賬戶完全由企業(yè)繳費。政策上的考慮是以統(tǒng)籌賬戶支付老職工的養(yǎng)老所需，以個人賬戶應(yīng)對將來老齡化帶來的償付難題。但在實際運作中，由于國家并未對向老職工欠下的“隱性債務(wù)”進行明確補償，社保部門為了資金維持運轉(zhuǎn)，于是當(dāng)社會統(tǒng)籌繳費不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金時，直接挪用個人賬戶基金就成為最方便而又無奈的選擇。

勞動和社會保障部部長鄭斯林曾解釋說，“現(xiàn)收現(xiàn)支，就是將現(xiàn)在年輕人存進來的養(yǎng)老保險金發(fā)給了老人。這樣的話就出現(xiàn)了一個窟窿，這些年輕人老了這錢又沒了。”由此表面上“統(tǒng)”、“賬”的劃分失去了實際意義，個人賬戶形成巨額“空賬”。

如此混合體制下，企業(yè)不但要支付個人賬戶繳費，還要支付較高的統(tǒng)籌賬戶繳費。繳費比例過高，企業(yè)不堪重負；統(tǒng)籌亦無法彌補養(yǎng)老金巨額當(dāng)期支付缺口。在現(xiàn)行體制下，個人賬戶“空賬”和養(yǎng)老保險當(dāng)年收不抵支的基金缺口，正是中國舊體制下養(yǎng)老保險“隱性債務(wù)”顯性化的表現(xiàn)。

據(jù)勞動和社會保障部提供的數(shù)字，截至2004年，中國社會養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬達7400億元，且每年以1000多億元的規(guī)模擴大。

而中國人民大學(xué)社會保障研究所在《劃撥國有資產(chǎn),償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)》的專題研究中提供了另一個數(shù)字?！皽y算結(jié)果是8萬億元人民幣,這是從1997年到 2033年期間我國政府需要支付的職工養(yǎng)老金費用總額。”報告主持者強調(diào)，測算中的利率、工資水平和增長率、養(yǎng)老金增長率等主要參數(shù)來源于中國銀行、國家統(tǒng)計局等官方機構(gòu)公布的數(shù)字。

東北試點

空賬趨勢發(fā)展下去，將會引致未來中國整個養(yǎng)老保險體制的崩潰。決策者們早已密切關(guān)注。 2000年末，國務(wù)院出臺《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，東北重工業(yè)基地遼寧被選為中國全面建立社保體系的第一個試點省份。試點從2001年7 月1日啟動，為期三年。2004年，吉林、黑龍江兩省試點亦先后啟動。

三省試點的重要工作之一，是社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統(tǒng)籌基金不再占用個人賬戶基金。同時，由國家和地方兩級政府分別投入資金、逐步補足以往形成的空賬。

根據(jù)試點方案，試點前，個人賬戶的規(guī)模是本人繳費工資的11%，其中個人出5%，單位出6%。試點后，個人賬戶規(guī)模從原來的11%調(diào)整到8%，完全由個人繳納，單位不再為個人繳費。此外，企業(yè)原來繳納工資總額22%的繳費比例不變，但企業(yè)繳費部分不再劃入個人賬戶，而是全部納入社會統(tǒng)籌基金。這被稱為 “做小”。

改革之后個人賬戶中資金儲存額的多少，將完全取決于個人每月8%的繳費額和個人賬戶基金收益，并由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定期公布。其中，社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統(tǒng)籌基金更不能占用個人賬戶基金。此外，從試點開始直到個人退休，個人賬戶中資金儲存額的多少，將完全取決于個人每月8%的繳費額和個人賬戶基金收益，并由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定期公布。這種“做實”意味著個人賬戶的錢不可再被動用。

根據(jù)試點方案，凡是在試點開始后才參加工作的職工被稱為“新人”，他們將建立并擁有真正意義上“做實”的個人賬戶；在試點前已建立個人賬戶但尚未退休的被稱為“中人”，他們都擁有已累計了不同年限的個人賬戶養(yǎng)老金，但賬戶中的資金與統(tǒng)籌資金混在一起并被挪用，只是從試點啟動起，才開始擁有不能被挪用、實實在在的養(yǎng)老金。這就是說，遼寧是以試點時間作為分水嶺，對“新人”與“中人”進行劃分。

東三省的試點中，遼寧方案是一步到位，做小做實至8%。吉、黑兩省則先從5%起步做實，這被叫作“分步做實”。不過，此輪試點，僅僅針對個人賬戶的空賬進行彌補。最初的隱性債務(wù)和每年的當(dāng)期養(yǎng)老金支付缺口依然沒有實施根本性的解決辦法。

據(jù)了解，在三年試點中，因為個人賬戶的資金不能再被挪用，當(dāng)期統(tǒng)籌部分的資金不足以發(fā)放養(yǎng)老金。為了彌補當(dāng)期支付形成的支出缺口，國家和地方財政分別承擔(dān)了缺口部分的75%和25%，以此比例進行補貼。此后即便分步做實至規(guī)定的8%，其余皆由地方政府出資。

到2003年，中央開始對東北經(jīng)驗進行總結(jié)。該年10月14日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，首次明確表示，要完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，“堅持社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，逐步做實個人賬戶”。

養(yǎng)老金缺口如何填補

從2006年開始的改革將轉(zhuǎn)變養(yǎng)老金的發(fā)放結(jié)構(gòu)。對于不同時期參加工作的“老人”、“中人”、“新人”，影響可能會各有不同。

從養(yǎng)老保險改革的角度，城鎮(zhèn)職工可分成三類：在改革前退休的職工為“老人”；改革前參加工作而在改革后退休的職工為“中人”；在改革后參加工作的職工為“新人”。

在新政策下，所謂的“老人”就是在2006年1月1日前已經(jīng)離退休的參保人員。他們養(yǎng)老金仍然按照國家原來的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，同時隨基本養(yǎng)老金調(diào)整而增加養(yǎng)老保險待遇。其養(yǎng)老金雖然水平不高，但此次個人賬戶繳費比例的調(diào)整，對其現(xiàn)有養(yǎng)老金水平幾乎沒有影響。

完成從空賬到實賬的轉(zhuǎn)變，需要注入巨額資金。這也是個人賬戶不得不選擇“做小”的重要原因。改革之后，個人賬戶不能再被挪用，而對于“老人”、“中人”當(dāng)期支付的支出缺口猶在。

東北試點方案決定國家財政補貼75%，地方政府補貼25%，此后即便分步做實至規(guī)定的8%，其余皆由地方政府出資。2001年至2003年，為支持養(yǎng)老制度改革，中央財政投入不菲，每年定額補助遼寧省14.4億元；2004年和2005年，吉林、黑龍江兩省亦獲得中央財政每年18.2億元的補助。相應(yīng)地，這三個試點省份也要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社會養(yǎng)老保險在財政支出中的比重。

如今，改革將在全國層面鋪開，所需補助無疑將是天文數(shù)字。在這種局面下，有關(guān)人士分析，中央財政很難再以東三省的標(biāo)準(zhǔn)進行補助，很可能根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟狀況區(qū)別對待。所以，未來對具體補助的分配，不同省區(qū)與中央政府之間必然會有復(fù)雜的討價還價。

專家們指出，面對越來越大的支付缺口，最好的解決辦法其實還是下決心一次性“還賬”。2001年國務(wù)院曾經(jīng)提出，以國有股逐年劃轉(zhuǎn)社?；鸬霓k法來補償隱性債務(wù)。然而，這一決策卻遇到極大難題。在實際操作中，因為最初的劃轉(zhuǎn)曾嘗試以國有股直接在股市減持的方式落實，引發(fā)市場部分利益人士極大反彈。當(dāng)年的股市大跌，更被指與此減持決策相關(guān)。這個擔(dān)憂影響了決策者的決心，根本解決社保缺口的計劃因此被擱置下來。

更讓人擔(dān)憂的是，中國的各類養(yǎng)老保險體系僅覆蓋了中國約1/4的勞動力。從廣義而言，目前在中國運行著三種由政府支持的養(yǎng)老保險體系——城市地區(qū)強制性的企業(yè)養(yǎng)老保險體系，公務(wù)員和事業(yè)單位雇員的特殊職業(yè)體系，農(nóng)民的自愿養(yǎng)老保險體系。大多數(shù)的農(nóng)村人口沒有被任何一種養(yǎng)老保險體系所覆蓋；城市地區(qū)的大量非國有或非正規(guī)部門的職工也是如此。

中國人民銀行行長周小川曾指出過中國金融改革的兩大難題，在提及養(yǎng)老金體制時，他說，“現(xiàn)在有大量農(nóng)村人口進城務(wù)工，而相當(dāng)一部分養(yǎng)老金是從農(nóng)民工身上收集的。從長期和動態(tài)的角度看，這種財務(wù)負擔(dān)越來越會成為一個大問題?！?/P>

2006年03月01日 23:07:20 中財網(wǎng)（歐陽春）

【作者：歐陽春】  【出處：中財網(wǎng)】