2002年6月23日，國(guó)務(wù)院決定，除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行國(guó)有股減持辦法，同時(shí)，將研究把部分國(guó)有股劃撥給全國(guó)社會(huì)保障基金。這一研究就是將近4年，全國(guó)社?；鹨恢币矝](méi)有盼到劃撥的國(guó)有股股權(quán)，只能以真金白銀去購(gòu)買流通股股票。
 
這樣的情況也許今年能夠有所好轉(zhuǎn)。在今年“兩會(huì)”期間傳出的信息是令人鼓舞的：證監(jiān)會(huì)副主席范福春表示劃撥國(guó)有股補(bǔ)充社保基金相關(guān)事項(xiàng)正在按計(jì)劃推進(jìn)，國(guó)資委副主任李偉則明確指出將按照10%的比例劃撥。更有人透露，財(cái)政部牽頭、國(guó)資委及社?；鹄硎聲?huì)等部門已經(jīng)就相關(guān)文件起草完畢，劃撥國(guó)有股股權(quán)已見(jiàn)雛形。但對(duì)于到底是只在新上市的公司實(shí)行劃撥，還是新、舊公司一起劃撥，目前還不確定。新上市公司的要?jiǎng)潛苁菦](méi)有問(wèn)題的，對(duì)舊公司劃撥還存在著不同意見(jiàn)，主要原因是很多已上市國(guó)有公司有著復(fù)雜的股權(quán)和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)。

3年前，筆者在中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)發(fā)表了《劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；鸬睦碛珊头椒ā芬晃?見(jiàn)本報(bào)2003年5月9日《新視點(diǎn)》)，提出：對(duì)于國(guó)內(nèi)新上市或者已經(jīng)上市的股權(quán)屬中央政府所有的公司，統(tǒng)一劃撥一定比例(比如20%)的國(guó)有股股權(quán)給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)。從2005年開(kāi)始的股權(quán)分置改革，由于首批股改公司的國(guó)有股即將進(jìn)入流通期，使得國(guó)有股股權(quán)劃撥增加了現(xiàn)實(shí)的緊迫性。此前劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；鹨恢睕](méi)有實(shí)際進(jìn)展，與各方面認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一有很大關(guān)系，比如質(zhì)疑劃撥國(guó)有股的合法性，質(zhì)疑社?；鸪止?/a>的性質(zhì)等?，F(xiàn)在來(lái)看，很有必要就劃撥國(guó)有股充實(shí)社?；鸬睦碛珊头椒ㄟM(jìn)行進(jìn)一步的闡述。

1995年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于兩個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的方案，均把社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶積累的透支作為補(bǔ)償當(dāng)期養(yǎng)老金隱性債務(wù)的來(lái)源，回避了國(guó)家償還老職工養(yǎng)老金權(quán)益的問(wèn)題。因?yàn)樯鐣?huì)統(tǒng)籌部分仍然不能滿足當(dāng)期支付的需要，還挪用了“中人”和“新人”的個(gè)人賬戶積累以補(bǔ)充不足，由此造成了個(gè)人賬戶的 “空賬”運(yùn)行。目前，尚未得到償還的個(gè)人賬戶“空賬”債務(wù)已達(dá)數(shù)千億元。隨著個(gè)人賬戶“空賬”越來(lái)越大，所謂“部分積累制”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最終還是要回歸現(xiàn)收現(xiàn)付上來(lái)。而現(xiàn)收現(xiàn)付制度在財(cái)務(wù)上的不可持續(xù)，早在1990年代早期對(duì)社會(huì)保障制度改革的最初討論中，就取得了共識(shí)。個(gè)人賬戶的“空賬”被認(rèn)為是轉(zhuǎn)軌成本，屬于顯性化了的隱性債務(wù)。在世界范圍內(nèi)制度轉(zhuǎn)軌的成本都是由政府來(lái)承擔(dān)，而不是僅僅由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)的。只有填平個(gè)人賬戶的“空賬”，解決歷史遺留下來(lái)的隱性負(fù)債問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度改革的順利進(jìn)行。否則，就體現(xiàn)不出新制度模式的科學(xué)性和完善性；社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合的制度就形同虛設(shè)，必將逐步蛻變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制度，改革的成果將蕩然無(wú)存。在現(xiàn)收現(xiàn)付體制向個(gè)人賬戶基金體制過(guò)渡這一制度變遷過(guò)程中，政府是不可卸責(zé)的主導(dǎo)者。

我國(guó)政府不僅有必要明確承擔(dān)對(duì)社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)換成本的責(zé)任，也具有承擔(dān)這一成本的能力。一方面，中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下積累了龐大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重不斷下降，但絕對(duì)值仍是上升的。目前中國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的總量超過(guò)10萬(wàn)億元，超過(guò)以各種方式測(cè)算的社會(huì)保障基金缺口總額。如果加上政府直接支配的土地、礦山等各種國(guó)有資源，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的總量就更多。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處于工業(yè)化、城市化的中期和高速增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)總量在20年內(nèi)仍可以翻兩番，日益壯大的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)將為社會(huì)保障提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也將促進(jìn)財(cái)政收入的持續(xù)高速增長(zhǎng)。

當(dāng)然，僅僅依靠劃撥國(guó)有股來(lái)完成充實(shí)社保基金的任務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。首先，已經(jīng)上市的國(guó)有股資產(chǎn)不可能也不應(yīng)該全部用于充實(shí)社?；?。其次，在10 萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)中，國(guó)有股資產(chǎn)畢竟只占一部分，大部分國(guó)有企業(yè)還沒(méi)有上市，利用國(guó)有資產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)社保基金的缺口應(yīng)考慮更大的范圍。之所以選擇一個(gè)較小的比例進(jìn)行劃撥，主要考慮到幾個(gè)方面的原因：1)考慮到股票市場(chǎng)的承受能力有限，現(xiàn)在劃撥的國(guó)有股股權(quán)有比較長(zhǎng)的禁售期，不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的流通股票市場(chǎng)產(chǎn)生資金壓力，對(duì)于資本市場(chǎng)的沖擊也較小。2)如果劃撥比例太大，存在其他一些不能很好解決的問(wèn)題：一是能否體現(xiàn)國(guó)家公共政策的代際公平、城鄉(xiāng)公平原則；二是全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)和省級(jí)統(tǒng)籌基金的發(fā)展和管理本身尚處于初級(jí)階段，國(guó)有股劃撥給社?；疬\(yùn)營(yíng)后，社?；鹗欠裾嬲心芰?lái)行使規(guī)模龐大的國(guó)有股股權(quán)的職能。3)具有示范和試驗(yàn)的性質(zhì)。隨著政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)換，采用委托國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司(即股份公司的母公司)持有國(guó)有股的現(xiàn)象日漸普遍，一些國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司就變?yōu)閲?guó)有股權(quán)的實(shí)際持有者。將大部分國(guó)有股股權(quán)保留在原來(lái)的集團(tuán)公司，對(duì)于上市公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展更有利。為此，社?；鹂梢园凑铡豆痉ā返囊?guī)定僅享有收益權(quán)，而將投票權(quán)委托原國(guó)有股東行使，不影響原股東的實(shí)際控制權(quán)。

    上面所說(shuō)的是國(guó)內(nèi)上市公司的情況，對(duì)于在國(guó)外上市的中央企業(yè)，實(shí)際上一直在執(zhí)行2001年國(guó)務(wù)院規(guī)定的現(xiàn)金減持10%國(guó)有股股權(quán)的辦法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣做的弊端主要有三：一是社?；鹨呀?jīng)可以投資資本市場(chǎng)，而這些企業(yè)大都是最優(yōu)秀的國(guó)有企業(yè)，如中石油、中石化、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)鋁業(yè)等，國(guó)有股股權(quán)資產(chǎn)是非常優(yōu)良的資產(chǎn)，全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略投資者完全可以直接通過(guò)劃撥得到股權(quán)資產(chǎn)，沒(méi)有必要先現(xiàn)金減持，再拿現(xiàn)金去投資購(gòu)買股票。二是減持國(guó)有股不利于這些企業(yè)在國(guó)際投資者面前樹(shù)立中國(guó)企業(yè)的良好形象，因?yàn)樵趪?guó)際資本市場(chǎng)上減持，意味著股東現(xiàn)金缺乏或者對(duì)企業(yè)前景不夠看好，對(duì)于這些企業(yè)在境外資本市場(chǎng)上再融資不利。三是與境外不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同規(guī)定存在潛在的沖突，例如香港證監(jiān)會(huì)《上市規(guī)則》第 19A.14條就規(guī)定H股(即所謂的紅籌股)控股股東的持股比例不得低于30%，為國(guó)有股減持規(guī)定了底線。因此，為了國(guó)內(nèi)與境外的制度統(tǒng)一，在境外上市的企業(yè)，其國(guó)有股股權(quán)也應(yīng)該劃撥而不是現(xiàn)金減持，劃撥后的控股股東股權(quán)比例應(yīng)該符合境外相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定。

社保持股跟國(guó)資系統(tǒng)持股不一樣，社保通常并不追求公司管理權(quán)等，更多的時(shí)候像一個(gè)“睡著”了的股東，它所追求的是股份價(jià)值的增值，這與流通股股東的利益訴求更趨于一致。社?；鸬某止尚袨榭赡軙?huì)更像一個(gè)戰(zhàn)略投資者，由于追求股權(quán)增值的目標(biāo)相對(duì)單一、明確，在重新配置股票組合時(shí)會(huì)增加市場(chǎng)的流通性；同時(shí)，由于其持股權(quán)重比一般的基金大，還能起到一般基金和散戶起不到的作用。

因此，在現(xiàn)階段，政府必須以最快的速度推出國(guó)有股股權(quán)劃撥給社保基金的具體操作辦法，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)等待國(guó)有股股權(quán)劃撥已經(jīng)4年了，期間資本市場(chǎng)經(jīng)歷了股權(quán)分置改革的重大變化，如果在股權(quán)分置改革前就完成了劃撥工作，今天就主動(dòng)得多，只需要和其他國(guó)有股股東一樣拿著股票等待禁售期就可以了，甚至在禁售期結(jié)束后仍然可以選擇持有國(guó)有股股權(quán)作為戰(zhàn)略投資。現(xiàn)在的實(shí)際情況是，已經(jīng)研究了4年的劃撥辦法遲遲沒(méi)有出臺(tái)，而2005年推出的股權(quán)分置改革已經(jīng)使國(guó)有股股權(quán)發(fā)生了由原先的非流通到現(xiàn)在已經(jīng)部分開(kāi)始流通的重大轉(zhuǎn)變。在目前情況下，至少要趕在已經(jīng)股改的G股公司國(guó)有股限制流通期之前進(jìn)行國(guó)有股股權(quán)劃撥社?；鸬墓ぷ?，否則，現(xiàn)有的國(guó)有股股東拋掉以后，可劃撥股份基數(shù)就越來(lái)越少了。

那么，到底應(yīng)該如何劃撥呢？2001年推出的國(guó)有股減持是按照10%的比例“一刀切”，現(xiàn)在劃撥，也應(yīng)該按一定比例(比如10%或者20%)統(tǒng)一劃撥國(guó)有股股權(quán)給全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)。不管上市公司的質(zhì)量如何，只要存在國(guó)有股，都應(yīng)該明確統(tǒng)一的劃撥比例，一方面防止因厚此薄彼而產(chǎn)生的尋租現(xiàn)象，另一方面也減少全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)和各個(gè)國(guó)有企業(yè)的談判成本。如果以美國(guó)的聯(lián)邦社保基金作為參照，其資產(chǎn)約1.7萬(wàn)億美元，超過(guò)中國(guó)全年的GDP總量，被戲稱為美國(guó)的“第二財(cái)政部”，聯(lián)邦社?；鹄硎聲?huì)主席也的確由聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)兼任。同樣，中國(guó)的社會(huì)保障基金理事會(huì)實(shí)際上也具有“第二財(cái)政部”的國(guó)家財(cái)政儲(chǔ)備功能，國(guó)有股股權(quán)劃撥如同稅收是按固定比例征收一樣，可以快速建立國(guó)家用于社會(huì)保障的戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金，用于彌補(bǔ)數(shù)十年的社會(huì)保障欠賬，在一定程度上保障勞動(dòng)者的未來(lái)。

(作者單位：中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心)

來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 2006年3月28日