《瞭望》文章：建設(shè)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

為保證社會(huì)保障制度的統(tǒng)一，維護(hù)社會(huì)公平，正在醞釀的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，在制度設(shè)計(jì)上宜與企業(yè)部分的制度相互銜接，而不是彼此分割.
 
城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革經(jīng)過多年調(diào)整，其制度建設(shè)已漸成體系。
 
    為了保證國家社會(huì)保障制度的統(tǒng)一，維護(hù)社會(huì)公平，正在醞釀的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，在制度設(shè)計(jì)上不應(yīng)與企業(yè)部分的制度相互分割，以促進(jìn)全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善。通過對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的具體調(diào)研，改革應(yīng)該遵循的一些基本原則以及初步的框架思路，已經(jīng)逐漸清晰起來。

對(duì)改革基本原則的思索

目前進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，應(yīng)該遵循在制度設(shè)計(jì)上相互銜接而不是“另起爐灶”，保證權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，保證新老制度平穩(wěn)過渡等一些基本原則。

首先，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)模式和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)與城鎮(zhèn)職工模式保持一致，不能再分割國家基本制度。這樣既有利于保持國家社會(huì)保障制度的統(tǒng)一，又有利于人員的相互流動(dòng)和統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場的形成。

其次，要與國家機(jī)關(guān)實(shí)行同一制度，不能形成新的“二元制度結(jié)構(gòu)”。因?yàn)閺穆毮苌峡矗聵I(yè)單位有的直接承擔(dān)公共管理和服務(wù)職能（如參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位），有的直接面向政府或公眾提供公共產(chǎn)品（如中、小學(xué)，基礎(chǔ)性或公益性科研機(jī)構(gòu)），他們所從事的公共服務(wù)性質(zhì)與國家機(jī)關(guān)并無不同。

從人員交流角度看，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的人員，尤其是地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的交流較為頻繁。特別是1998年開始政府機(jī)構(gòu)改革后，上百萬機(jī)關(guān)公務(wù)員相繼分流到各類事業(yè)單位，事業(yè)單位成了國家機(jī)關(guān)的人才蓄水池和出口。

從養(yǎng)老制度的傳統(tǒng)和現(xiàn)狀看，兩者實(shí)行的是同一制度，因此，改革后同時(shí)進(jìn)入與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本相同的新制度，也有利于穩(wěn)定原機(jī)關(guān)分流人員的情緒，縮小與企業(yè)離退休人員的差距，有利于社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。從國際經(jīng)驗(yàn)看，國外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般也包含我國傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位。

其三，應(yīng)妥善解決新老制度的銜接和待遇的平穩(wěn)過渡，不能造成新的不穩(wěn)定因素。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)證明，新老制度在待遇水平上的銜接和平衡過渡是改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵，改革前后退休人員待遇的平衡和“中人”（改革前參加工作、改革后退休）“歷史欠債”問題直接關(guān)系到改革的成敗。因此，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，既要充分考慮老制度下退休人員的既得利益，又要合理確定新制度下退休人員的待遇水平，還要解決好中人的養(yǎng)老金平衡問題，保證他們的待遇基本不降低。

其四，要保證權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，不能繼續(xù)享受“免費(fèi)午餐”。社會(huì)保險(xiǎn)制度一個(gè)顯著的特征是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。即基本養(yǎng)老金權(quán)益的取得是以承擔(dān)繳費(fèi)、并滿足相應(yīng)的資格條件為前提的，而不是傳統(tǒng)意義上的“免費(fèi)午餐”。與我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣，所有的事業(yè)單位和個(gè)人都必須強(qiáng)制參保，且必須按規(guī)定繳納保險(xiǎn)費(fèi)。

分類改革高起點(diǎn)起步

在我國，不同的事業(yè)單位有著不同的收入來源，因此其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革也不能“一刀切”，需要根據(jù)不同單位的具體情況，歸類處理。而且，在改革過程中，也應(yīng)該建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并一步到位地實(shí)行全國統(tǒng)籌，提高改革效率。

首先，應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位改革方向，將現(xiàn)有的事業(yè)單位分為兩大類，分別實(shí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中，自收自支、已經(jīng)或準(zhǔn)備轉(zhuǎn)制為企業(yè)或民辦組織的原事業(yè)單位，應(yīng)該參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并按國辦發(fā)〔1999〕18號(hào)文件以及勞動(dòng)保障部《關(guān)于國家經(jīng)貿(mào)委管理的10個(gè)國家局所屬科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制后有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的通知》，做好銜接過渡。為保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后職工的待遇平衡過渡、不致明顯下降，鼓勵(lì)單位根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力自愿建立企業(yè)年金計(jì)劃，并鼓勵(lì)職工個(gè)人參加商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)或進(jìn)行個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。

而由國家全額撥款，繼續(xù)承擔(dān)公共服務(wù)的公益性事業(yè)單位，宜參照公務(wù)員待遇，與國家機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其基本制度亦應(yīng)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌，以便人才的合理流動(dòng)。

其次，事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制性的兩支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和強(qiáng)制性的職業(yè)年金計(jì)劃。第一支柱為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。其制度模式、基本結(jié)構(gòu)、計(jì)發(fā)辦法、替代率水平、調(diào)整機(jī)制等均與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保持一致。

第二支柱為法定職業(yè)年金計(jì)劃。計(jì)劃強(qiáng)制實(shí)施，符合條件的單位必須參加。計(jì)劃按20%的設(shè)計(jì)替代率水平計(jì)算單位和個(gè)人應(yīng)繳納的費(fèi)用，由國家財(cái)政（或單位）與個(gè)人共同繳費(fèi)。計(jì)劃按信托模式運(yùn)行，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為計(jì)劃的法人受托機(jī)構(gòu)，基金的托管、賬戶管理、投資運(yùn)營由法人受托機(jī)構(gòu)委托托管人、賬戶管理人、投資管理人承擔(dān)。

第三，一步到位地實(shí)行全國統(tǒng)籌，不能重蹈企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的“覆轍”。目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在多數(shù)地區(qū)仍然實(shí)行市、縣級(jí)統(tǒng)籌，全國有近2000個(gè)相互分割的統(tǒng)籌單位，形成了統(tǒng)籌單位內(nèi)各自為政，統(tǒng)籌單位間無法聯(lián)接、協(xié)調(diào)和共濟(jì)的區(qū)域自治格局，與全國統(tǒng)籌的最終目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。其根本原因就在于，這項(xiàng)制度是自下而上經(jīng)過試點(diǎn)逐步統(tǒng)一的，統(tǒng)籌層次起點(diǎn)過低。由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、贍養(yǎng)率等方面的客觀差距，各統(tǒng)籌單位之間企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)、基金盈余狀況不一。繳費(fèi)負(fù)擔(dān)輕、基金盈余地區(qū)本著對(duì)本地區(qū)既得利益的保護(hù)，往往拒絕上級(jí)單位的調(diào)劑要求。這導(dǎo)致基金被分割，社會(huì)共濟(jì)和抗風(fēng)險(xiǎn)功能被嚴(yán)重削弱。

汲取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的教訓(xùn)，事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)高起點(diǎn)起步，直接實(shí)行全國統(tǒng)籌。這樣一方面可以有效平衡各地負(fù)擔(dān)，防止重蹈基金被眾多統(tǒng)籌單位分割的“覆轍”，增強(qiáng)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)也為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌提供了平臺(tái)和參照。為此，國家應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理，具體經(jīng)辦有關(guān)事宜。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方案設(shè)計(jì)建議

根據(jù)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本原則和改革思路，其養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案可以進(jìn)行如下初步設(shè)計(jì)。 

——制度結(jié)構(gòu)：社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶。建立社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金，實(shí)行分賬管理。單位繳費(fèi)全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金；個(gè)人賬戶規(guī)模為8%，個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶。

——繳費(fèi)：單位和個(gè)人共同繳費(fèi)。個(gè)人繳費(fèi)比例一步到位，為8%；單位繳費(fèi)根據(jù)替代率水平測算確定。

——待遇：計(jì)發(fā)基數(shù)為本人退休前的基本工資，基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金總體替代率60%左右。計(jì)發(fā)辦法按城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金與本人指數(shù)化繳費(fèi)工資掛鉤，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資收入水平要高于社會(huì)平均水平，因此，其離退休人員實(shí)際收入水平將高于企業(yè)退休人員。

——退休審批和待遇發(fā)放：職工達(dá)到法定退休年齡時(shí)，按現(xiàn)行渠道審批并報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審查；待遇實(shí)行社會(huì)化發(fā)放；逐步撤銷各單位的離退休人員管理機(jī)構(gòu)。

——經(jīng)辦：實(shí)行全國統(tǒng)籌。國家設(shè)立機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)局，在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理，負(fù)責(zé)具體經(jīng)辦工作；繳費(fèi)由國稅局征收（或直接向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳付）后，財(cái)政專戶管理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金做實(shí)，基金積累按規(guī)定購買國債或由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營等。

——銜接：已實(shí)行試點(diǎn)的地區(qū)，基金和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系移交國家機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)局。

——轉(zhuǎn)移：參保人員在機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間流動(dòng)的，只轉(zhuǎn)移社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系；跨制度轉(zhuǎn)移的，按國家現(xiàn)行政策轉(zhuǎn)移規(guī)定辦理。

此外，參照企業(yè)年金制度有關(guān)規(guī)定為事業(yè)單位工作建立強(qiáng)制性的職業(yè)年金計(jì)劃。年金計(jì)劃按信托模式進(jìn)行管理、投資運(yùn)營。

由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及待遇調(diào)整和轉(zhuǎn)軌費(fèi)用問題，隨著時(shí)間的推移，機(jī)關(guān)事業(yè)單位已離退休人員的退休待遇按現(xiàn)機(jī)制會(huì)越來越高，與企業(yè)離退休人員的差距越來越大，“中人”數(shù)量會(huì)越來越多，而地方層面的改革慣性對(duì)全國改革的阻力也會(huì)越來越大。因此，建議國家借事業(yè)單位改革之機(jī)，盡早決策，出臺(tái)具體方案和政策，高起點(diǎn)進(jìn)行全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

而且，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案不僅涉及當(dāng)期資金平衡，還要預(yù)測制度設(shè)計(jì)的未來可持續(xù)性以及需要付出的轉(zhuǎn)軌成本。因而在改革決策之前，必須進(jìn)行相關(guān)的保險(xiǎn)精算，使決策建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。為此，要合理測算當(dāng)期的基金平衡情況，測算繳費(fèi)和待遇支付，合理確定費(fèi)率等關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)。在調(diào)查研究和對(duì)參保人數(shù)、死亡率、投資收益率、工資增長率等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行合理推測的基礎(chǔ)上，對(duì)基金中長期平衡進(jìn)行科學(xué)測算，對(duì)制度的總體風(fēng)險(xiǎn)、收支平衡能力進(jìn)行合理評(píng)估，及時(shí)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。合理測算制度轉(zhuǎn)換的成本，以便及時(shí)解決轉(zhuǎn)軌費(fèi)用問題，增強(qiáng)制度的可持續(xù)性。

此外，從各國社會(huì)保障制度改革的情況看，國際上制度改革通行的做法是自上而下，即先在國家層面制定方案和立法，再推動(dòng)法律在各地區(qū)的實(shí)施。從我國十年來地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)踐看，由于各地基本都是先試點(diǎn)再推開，即改革因循自下而上的路徑，地方普遍反映由于缺乏法律法規(guī)支撐，改革舉步維艱，推動(dòng)乏力。因此，建議首先出臺(tái)相關(guān)的國務(wù)院行政法規(guī)，然后再推動(dòng)法規(guī)的實(shí)施和制度建立、運(yùn)行。

2006年05月31日 來源：瞭望新聞周刊 文/華迎放（作者單位：勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所）