內容提要：現(xiàn)階段的社會保障改革需要處理好兩個基本的體制性問題，一是如何使政府作用與市場作用相互協(xié)調和配合，二是如何恰當?shù)貏澐种醒胝偷胤秸呢熑魏蜋嗔ΑＲ环矫?，由于不同的社會保障計劃的內在運行機理各不相同，因此政府作用和市場作用的協(xié)調配合方式也不相同，需要在作用空間、互動方式等方面做出恰當?shù)拇钆?；另一方面，要合理而明確地劃分中央政府和地方政府在社會保障事務中的責任和權力，而確保劃分合理的基礎則是社會保障的民主決策與公眾參與機制的建設。

    關鍵詞：社會保障改革，體制性問題，民主決策
    
    建立完善的社會保障體系是當前我國經濟體制改革的一個重要方面，也是建立和諧社會的重要組成部分。在市場經濟體制剛剛奠定了一個良好基礎的現(xiàn)階段，作為其中的一個組成部分，一個可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系必須具有充分的前瞻性，否則就不會具有長期的穩(wěn)定性。為此，現(xiàn)階段社會保障改革應當注意處理好兩個基本的體制性問題，一是如何使政府的作用和市場的作用在整體上相互協(xié)調和配合，二是在政府體系內部如何恰當?shù)貏澐种醒胝偷胤秸谏鐣Ｕ现械呢煓唷?BR>    
    一、政府作用與市場作用的協(xié)調

    我國經濟體制改革的總體方向是社會主義市場經濟，社會保障體系必須沿著這一方向，在市場經濟體制的基礎上建立起來。在市場經濟條件下，社會保障發(fā)揮作用的多是市場失靈比較突出的領域，需要政府進行適當?shù)母深A，但是這并不意味著政府在這些領域必須完全而絕對地替代市場。因此，我們要妥善地處理好政府和市場的關系，建立起一個能夠在市場經濟條件下可以長期地可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系。

    我國市場經濟基本的發(fā)展趨勢是非國有經濟成份的比重會越來越大。根據(jù)黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，股份制經濟和非公經濟成份將會得到大力發(fā)展，國有經濟所占比重還會繼續(xù)收縮。這意味著，現(xiàn)階段的社會保障改革必須在制度安排上為市場作用留出足夠的空間，而不能仍然以國有企業(yè)占絕對優(yōu)勢地位這一即將成為歷史的背景作為改革的隱含前提來考慮問題。適應非國有經濟成份大幅度提升的社會保障制度，不是政府必須承擔無限責任的制度，而是政府承擔明確責任、同時充分發(fā)揮市場作用的制度。政府要提供邊界清晰的公共物品和公共服務，而服務的對象則是社會階層分化日趨鮮明、需求日趨多樣化的全體公民。在過去的計劃經濟時期，社會財產為全體勞動者共同所有，社會福利由國家計劃提供，勞動者擁有相同的社會福利制度安排。但是，在市場經濟條件下，利益的多元化帶來的是需求的多樣化，社會保障體系也必須適應這一變化。

    為了應對社會多元化的需求以及約束條件的差異，我們需要對各項社會保障計劃做出更明確、更細致的劃分。在這種細分之下，現(xiàn)有社會保險體系的每一個組成部分都將在公共物品到私人物品的譜系上處于一個恰當?shù)奈恢?。簡單地講，有些部分需要由政府作為純公共物品或公共服務來提供，有些是由政府和市場共同提供的混合物品，有些則是可以由市場起作用的私人物品，如共同保險。總的來說，在社會保障體系中公共物品的成份越大，那么需要政府干預以及稅收支持的力度也就越強；相反，如果市場機制可以發(fā)揮作用，那么就可以采取混合物品或私人物品的方式提供。在我們的市場經濟成熟之前，使社會保障體系的改革過程保持這樣一個動力學的機制，將是決定其改革最終能否成功的充分必要條件。本著這個原則，我們可以對現(xiàn)階段我國社會保障體系的主要組成部分的定位做出一個大致如圖1所示意的描述。

    首先，在現(xiàn)有的主要社會保障項目中，城市最低生活保障制度以及其他社會救助制度毫無疑問是只能由政府提供的公共物品，它們要以一般性稅收作為主要的融資來源。其次，我們設想，在最終的目標體系中，政府還應提供針對全民的醫(yī)療保險，為此，可以考慮以開征健康稅取代目前的醫(yī)療保險費。在建立了全民醫(yī)療保險制度之后，現(xiàn)行的生育保險制度可以合并于其中。再次，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和工傷保險在現(xiàn)階段都是可以以混合物品提供的社會保險計劃?？紤]到企業(yè)的實際承受能力，這幾個社會保險計劃不宜以稅收作為其融資途徑，因此，適宜的制度安排應該是政府建立強制的基礎管理設施，結合企業(yè)和個人的繳費，以完善的法律為基礎，構成一組強制實施的社會保險計劃。這一組中的某些計劃如社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險等的繳費實際上是一種準稅收，但是不作為稅收可以使其在過渡期保留足夠的進退余地，并使其成為調節(jié)現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制比例的杠桿。最后，在養(yǎng)老保險體系中，現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌部分和個人賬戶部分應當實行更為徹底的分離，其中社會統(tǒng)籌部分應重點用于償還養(yǎng)老金等歷史債務，而其個人賬戶部分則可與現(xiàn)行的企業(yè)年金計劃合并，改組為新的強制儲蓄的養(yǎng)老保險計劃。為此，對養(yǎng)老保險個人賬戶必須做實、做大，如此可以更加充分地利用資本市場來獲取可持續(xù)發(fā)展的動力。除以上兩個主要部分之外，還有一個補充性的部分應當是個人的預防性儲蓄和保險市場提供的保險產品，如個人養(yǎng)老儲蓄、個人健康保險等。

    能夠發(fā)揮市場作用的養(yǎng)老金計劃主要包括年金、個人賬戶等基金制養(yǎng)老金計劃。在這類計劃中，政府的責任邊界是非常清晰的，主要就是制定規(guī)則、依法實行外部監(jiān)督、公平維護各類利益相關者的權益、確保各個當事人恰當履行義務、并且提供必要的最后風險防范手段。在這類計劃之外，政府的責任在于提供必要的收入再分配等公共產品和公共服務。基本養(yǎng)老保險個人賬戶積累作為個人財產的一部分，不應由任何一級政府所有，本質上適合于以市場機制為基礎，所以它的最終目標應當是市場化的管理。

    十六屆三中全會決定要逐步做實個人賬戶，為市場化管理奠定了基礎。個人賬戶做實以后，其管理體制也必須做出相應的改革。如果個人賬戶資金采取信托制管理，那么最主要的問題是如何在現(xiàn)有的管理個人賬戶的行政管理機構——各級社保經辦機構——的基礎上建立能夠在金融市場體系中獨立存在和運轉、具有完全法人地位的受托機構。這種受托機構可以是理事會，也可以是養(yǎng)老金公司?？紤]到我國社會保障管理體制、基本養(yǎng)老保險制度和金融市場的現(xiàn)實情況，現(xiàn)階段可以成立數(shù)家全國性(最小是區(qū)域性)的養(yǎng)老金基金管理公司作為受托機構，而在地方層次上則可以以理事會制為主，由各地理事會委托上述管理公司運營。另一方面，在組織資金運作上不應遷就目前的統(tǒng)籌層次和結構，而是要符合市場化運作的客觀要求。個人賬戶做實后，其資金首先應實現(xiàn)一定層次上的集中運作，如各省的資金統(tǒng)一由各省理事會來管理運營，包括選擇受托機構、制定投資戰(zhàn)略等。這樣，個人賬戶基金不僅可以克服受制于行政性分散管理體制(統(tǒng)籌層次不高)而帶來的弊病，而且還能享受到一定程度的市場化競爭運營所能夠產生的管理效率。

    個人賬戶不僅要做實，而且賬戶持有人和受益人的持有、轉移、受益、遺贈和繼承等基本權利，都要依法受到切實的保護。在做實過程中，政府原先在個人賬戶中隱含的承諾應保證兌現(xiàn)，這是一個政府信用的問題；在轉軌時期，這也是政府的責任。
 
    二、中央政府和地方政府的責權劃分

    在政府和市場關系清晰的前提下，政府作用主要是提供公共產品和公共服務。政府在發(fā)揮這一作用時，應當處理好中央政府和地方政府的關系，也就是說，要合理劃分中央政府和地方政府的事權和責任。

    解決這個問題要搞清楚中央政府和地方政府分別適合于提供什么公共服務，然后，再根據(jù)職責的劃分來決定資金的配置，即什么錢由中央政府融資和提供，什么錢由地方政府融資和提供。責權對等的原則要求，哪級政府承擔什么責任，相應地就要由哪級政府來融資。概括地講，中央和地方兩級政府的基本職責都是要提供公共物品或公共服務，但是地方政府在提供公共服務時的一個問題是規(guī)模經濟效應較小，另一個問題就是地方政府在為本地區(qū)提供公共產品或公共服務時，往往不太顧及會對其他地區(qū)產生什么影響。因為以上情況的存在，如何劃分中央政府和地方政府之間的責任往往需要做出具體的分析。例如，全國范圍內的收入再分配只能是中央政府的責任，所以要由中央政府來提供資金；同時，地方政府自行決定設立的一些社會保障計劃，就只能由地方政府自己來承擔融資的責任。根據(jù)契約理論，一種有效率的責任分配方式可以是中央政府和地方政府通過協(xié)商機制確定一個邊界，邊界的一邊是明確規(guī)定由中央政府負責的，那么就由中央政府來提供；邊界的另一邊是明確的地方事務和沒有明確規(guī)定是由中央政府負責的事務，則要由地方政府來負責，因此也就需要由地方政府來融資。以上誰負責、誰融資的原則，不僅適用于中央政府和省級政府，其實也適用于省級政府與下級政府。對于一個成熟的制度安排來講，政府主要是靠稅收來為作為公共服務的社會保障計劃融資。其中，適合于中央政府征收的稅種和適合于地方政府征收的稅種是不一樣的。在政府與市場的邊界和中央政府與地方政府在公共產品和公共服務中的邊界都劃分清楚以后，中央政府和地方政府都可以利用各自的稅收收入來支持各自的社會保障職責。

    如何處理中央政府和地方政府的關系，在公共經濟學是一個前沿性問題，叫做多級政府問題。在多級政府體系條件下確立地方基層政府的公共服務職責，并不能在中央政府和地方政府這樣一個封閉的互動框架內完成，而是要切實地體現(xiàn)地方公眾的權益，這就意味著要切實地發(fā)展基層行政體制中的公共決策的民主機制。需要特別指出的是，一個民主的公共決策機制對于提高社會保障體系的效率和增進公眾的福利而言是至關重要的，因為它可以保證社會保障的公共選擇能夠更準確地體現(xiàn)公眾的權利和偏好。根據(jù)福利經濟學的原理我們可以知道，社會福利函數(shù)與消費者個人效用函數(shù)的擬合度越高，那么相關的社會選擇帶給個人的效用滿足程度就越大。在這樣一個民主決策機制中，中央政府提供的公共物品和公共服務只是給定的約束條件，而不是目標函數(shù)中的自變量。

    事實上，切實有效的民主決策對于提高社會保障體系的整體效率和增進個人福利而言是非常重要的，值得我們做出進一步的探討。計劃經濟遺留給社會保障的一個主要問題是政府控制了過多的資源配置權，在市場經濟條件下，這一遺產在面對日益多元化的個人利益和公共機構對個人權利的必須日益增加的尊重而言，都顯得愈加不合時宜。它可能會比較有效率地滿足個人在較低水平上的偏好，因為低水平的個人偏好比較具有相似性，但是當市場經濟使個人偏好的差別合法化以后，它對個人權利的制約就成為一個嚴重的社會問題，而且，二者的反差愈大，由此引發(fā)的社會矛盾也將愈激烈。我們必須清楚，在任何一個社會，更容易傷害到個人權利的不是其他個人而恰恰是公共機構，因此，政府在處理社會保障的有關問題時要特別注意不能在增加一部分人的福利的同時傷害到另一部分人的權益。要做到這一點，不能依靠政府自己制定的行政規(guī)則，只有民主決策的機制才是最有效的。對于劃分中央政府和地方政府在提供公共產品和公共服務方面各自的權責來說，民主決策是一個基本的平臺?；鶎拥胤秸畱斕峁┦裁礃拥墓参锲泛凸卜找约叭绾翁峁?，歸根結底應該由當?shù)氐墓妬頉Q定。長期以來，地方基層政府的公共服務職能一直非常薄弱，這與基層缺乏一個良好的民主決策機制有直接關系。在社會利益迅速多元化的情況下，自下而上地建立這樣一個民主決策的機制已經是一個非常急迫的任務。

    中央政府和地方政府對于社會保障的責權一直劃分不清，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是具有公共產品性質的社會統(tǒng)籌部分沒有形成一個合理的層級分布，全國統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌的目標結構不明確，使社會統(tǒng)籌長期停滯在較低的市縣級層次上。二是中央財政和地方財政的資金支持與事務管理責任劃分沒有完全相稱，未能很好地體現(xiàn)出公共事務管理誰負責、誰出資的效率原則。要解決這些問題，應當在民主決策的框架內對社會保障體系進行恰當?shù)募毞郑瑢Σ煌纳鐣Ｕ嫌媱澊_定不同的統(tǒng)籌層次、基金管理模式、費(稅)標準及征繳辦法、以及支(償)付標準和辦法等。原則上講，那些轉移支付性質比較強、不確定性比較弱的部分適宜于由中央政府承擔，而差異性較為顯著的部分則適合于由基層政府承擔，因為基層政府更加接近于個人，而一個民主決策的機制將會使得個人或局部性的差異性偏好可以更充分地體現(xiàn)于其中。需要特別指出的是，一般情況下，中央政府和地方政府之間不宜按保險種類的不同來劃分權責，因為幾乎是所有的社會保險計劃都需要政府進行恰當?shù)母深A，而中央政府和地方政府需要分清各自的干預方式、途徑和工具，并配合使用。

    地方政府應當在建設本地社會保障的基礎設施上擔負主要的責任，因為這類基礎設施主要是由本地公眾使用的。社會保障的第一部分基礎設施是管理組織的基本架構。公眾參與本行政區(qū)的基層政府的社會保障決策和管理要有恰當?shù)某绦蚝涂蚣堋，F(xiàn)階段，為了使公眾對社會保障事務的民主參與與社會保障體系本身的發(fā)展相協(xié)調，應重點培育社區(qū)的健康理事會和地區(qū)性養(yǎng)老保險基金理事會，以作為公眾參與社會保障事務管理的基本載體。健康理事會要以社區(qū)為單位建立，以便與社區(qū)醫(yī)療服務中心相匹配。養(yǎng)老金基金理事會則可以在縣以上行政層級上建立，以參與本地區(qū)養(yǎng)老金基金的重大決策。理事會這種組織形態(tài)可以為公眾參與社會保障事務提供一條便捷的渠道，同時提高消費者在市場交易中的談判能力，增進消費者的福利。養(yǎng)老金基金理事會在組成上對相關利益者要有充分的代表性，不僅要有地方政府行政官員的參與，更要有足夠數(shù)量的職工代表和企業(yè)代表，以便讓理事會的決策充分地體現(xiàn)公眾的意愿。社會保障的第二部分基礎設施是必須由政府以公共物品的形式提供的硬件設施，其中在未來一段時期內最為需要的可能就是社區(qū)養(yǎng)老院、老年人社區(qū)等公共養(yǎng)老設施。

2006年7月5日 中國保險網 作者：中國人民大學公共管理學院社會保障研究所教授 李紹光 來源：《經濟社會體制比較》2006年第03期