摘要：英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的發(fā)展過程可以概括為“一個核心、兩次轉(zhuǎn)變、三個階段”。一個核心是指信托制度。兩次轉(zhuǎn)變，一是養(yǎng)老金監(jiān)管從協(xié)議退出計劃的配套工作轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒐ぷ?，二是養(yǎng)老金監(jiān)管從被動反應(yīng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動模式。這兩次轉(zhuǎn)變恰好構(gòu)成了英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的三個發(fā)展階段。在梳理歷史的基礎(chǔ)上，本文詳細(xì)分析了英國養(yǎng)老金監(jiān)管體制每個階段的主要特征、面臨的關(guān)鍵問題以及解決辦法。最后，本文指出英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管的實踐經(jīng)驗對中國極具借鑒意義。
關(guān)鍵詞：英國職業(yè)養(yǎng)老金、監(jiān)管體制、發(fā)展歷程、信托制度

      雖然同屬專業(yè)化監(jiān)管模式，但英美兩國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制差別很大。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，美國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)是雇員福利保障局，該局隸屬于勞工部；英國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老金監(jiān)管局，雖然也向就業(yè)和養(yǎng)老金事務(wù)部負(fù)責(zé)，但該局在法律上是一個獨立機(jī)構(gòu)。從歷史上看，美國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制一錘定音于1974年的《雇員退休收入保障法》，30年來沒有發(fā)生太大的變化；而英國的監(jiān)管體制可謂滄海桑田、幾經(jīng)變遷，例如，30年間先后通過了三部有關(guān)養(yǎng)老金監(jiān)管的法案：《1973年社會保障法案》、《1995年養(yǎng)老金法案》和《2004年養(yǎng)老金法案》；相應(yīng)地，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也相繼更替：職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會（OPB）、職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（Opra）和養(yǎng)老金監(jiān)管局（TPR）。這里自然存在很多疑問：英國原有的監(jiān)管體制存在哪些問題，而新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否解決了這些問題，目前監(jiān)管體制的現(xiàn)狀如何，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相繼更替帶來了哪些啟示。本文在回顧歷史的基礎(chǔ)上，試圖解答上述疑問。

一、導(dǎo)論

      英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的發(fā)展過程可以概括為“一個核心、兩次轉(zhuǎn)變、三個階段”。一個核心是指信托制度。兩次轉(zhuǎn)變，一是養(yǎng)老金監(jiān)管從協(xié)議退出計劃的配套工作轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒐ぷ?，二是養(yǎng)老金監(jiān)管從被動反應(yīng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動模式。這兩次轉(zhuǎn)變恰好構(gòu)成了英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的三個發(fā)展階段。
職業(yè)養(yǎng)老金在英國福利制度中占有極其重要的地位。由于絕大部分的養(yǎng)老金計劃都是以信托的形式存在，因此信托法自然成為約束和規(guī)范養(yǎng)老金計劃的基礎(chǔ)性法律。在梳理英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制變遷史中可以發(fā)現(xiàn)，所有監(jiān)管法規(guī)的制定和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都是在信托法的框架內(nèi)和基礎(chǔ)上完成的。
英國職業(yè)養(yǎng)老金歷史悠久，最早可以追溯到1590年覆蓋皇家海軍成員的查塔姆基金 。在研究和分析英國養(yǎng)老金的時候，我們須將職業(yè)養(yǎng)老金與社會保障制度形成和改革的歷史結(jié)合起來考察，否則就難以對英國福利制度（基本保險和職業(yè)養(yǎng)老金）的全貌有個準(zhǔn)確的了解。從英國“現(xiàn)代”職業(yè)養(yǎng)老金的角度看考察，我們可以將監(jiān)管體制的演變過程分為三個階段：第一階段是1958到1995年之前，第二階段是1995年到2004年之間，第三階段是2004年至今，其分水嶺即為兩部法案，《1995年養(yǎng)老金法案》和《2004年養(yǎng)老金法案》，這兩部法案也標(biāo)志著兩次轉(zhuǎn)變。第一階段最大的特點是英國政府把職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管看作“協(xié)議退出”計劃 的配套工作，還沒有認(rèn)識到職業(yè)養(yǎng)老金需要專門監(jiān)管。英國政府充分利用現(xiàn)有的法律資源，把信托法中約束受托人的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)用于養(yǎng)老金受托人，其中為了處理和解決養(yǎng)老金計劃中的特殊問題，零星的和有針對性地制定了一些法律，并且設(shè)置了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。
第二個階段最大的特點是職業(yè)養(yǎng)老金實現(xiàn)了系統(tǒng)、獨立監(jiān)管，擺脫了監(jiān)管工作的從屬地位，并且明確建立了被動反應(yīng)式監(jiān)管模式。1991年爆發(fā)了震驚英倫的 “麥克威爾事件” ，使學(xué)術(shù)界和英國政府認(rèn)識到，由于雇主和受托人擁有太多的自由裁量權(quán)，計劃成員的利益安全受到嚴(yán)重威脅，必須建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為此，英國議會通過了《1995年養(yǎng)老金法案》，并成立了職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（Occupational Pensions Regulatory Authority, Opra）。
第三個階段最大的特點是從被動反應(yīng)式監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動監(jiān)管模式，并且轉(zhuǎn)變了監(jiān)管理念、采用了基于風(fēng)險的監(jiān)管方法。由于被動反應(yīng)式監(jiān)管模式具有很多缺點，諸如工作目標(biāo)不明確、監(jiān)管授權(quán)不足、收集信息不充分等問題，不恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管工作增加了計劃發(fā)起人的運營成本，增加了雇主關(guān)閉養(yǎng)老金計劃的風(fēng)險，反而不利于保障計劃成員的利益安全。因此，這一階段的主要任務(wù)，就是在信托法、《1995年養(yǎng)老金法案》以及職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局工作的基礎(chǔ)上，解決上述問題，為此議會通過了《2004年養(yǎng)老金法案》，并且組建了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：養(yǎng)老金監(jiān)管局（The Pension Regulator, TPR），以取代職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局。
從英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的發(fā)展過程中可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)管功能的發(fā)揮是一個動態(tài)發(fā)展過程，是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的過程。因此，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該隨著外部環(huán)境的變化適時、適當(dāng)?shù)卣{(diào)整其機(jī)構(gòu)設(shè)置，改變其監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，最大程度地保護(hù)受益人的權(quán)益。英國兩部養(yǎng)老金法案的通過也存在著截然不同的背景，1995年法案是在“麥克威爾事件”后、舉國嘩然的背景下制定和通過的；而2004年法案則是在多個機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士的建議下制定和通過的。因此，前一個法案帶有被動反應(yīng)的痕跡，而后一個法案則是主動進(jìn)取的例子。無論如何，在兩部法案的制定過程中，都體現(xiàn)了英國法律制定中一貫嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)和傳統(tǒng)：事前專業(yè)人士的詳盡調(diào)查，事中議會充分的討論爭辯，事后及時地反饋和通過司法判決適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。雖然兩部法案的制定程序都很嚴(yán)謹(jǐn)，立法質(zhì)量較高，但是在解決一些問題的同時，也遺漏了一些問題或者產(chǎn)生了一些新的問題，還存在一些缺陷。這一方面說明了監(jiān)管體制的復(fù)雜性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互動博弈的復(fù)雜性，另一方面也說明了世界上沒有永遠(yuǎn)最好的和一成不變的監(jiān)管體制，而最好的體制莫過于能夠適時、適當(dāng)?shù)淖晕艺{(diào)整和不斷改進(jìn)。

二、1958年到1995年之間英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的特征

      在這個階段，英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制具有兩個顯著特征。第一、信托法是規(guī)范英國職業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展的主要依據(jù)。信托法中約束受托人行為的各項規(guī)定自然適用于養(yǎng)老金受托人。信托法之所以在管理職業(yè)養(yǎng)老金計劃中發(fā)揮關(guān)鍵作用，是有其內(nèi)在原因的。首先，信托傳統(tǒng)在英國源遠(yuǎn)流長，信托精神深入人心，信托已經(jīng)成為英國人財產(chǎn)管理的主要方式；其次，信托制度對雇主和雇員雙方都有好處，一方面養(yǎng)老金計劃可以享受到一定的稅收優(yōu)惠政策，信托型養(yǎng)老金計劃由于有法可依、有章可循、有先例可供借鑒，更方便雇主的管理，另一方面信托型養(yǎng)老金計劃的資產(chǎn)具有獨立性，同雇主資產(chǎn)相分離，更有利于保護(hù)計劃成員的利益；第三，在信托法的不斷發(fā)展過程中，司法機(jī)構(gòu)積累了豐富的判例經(jīng)驗，可以較好的解決雇主和計劃成員之間的糾紛。
第二、英國政府把職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管看作“協(xié)議退出”計劃的配套工作，還沒有實現(xiàn)全面和獨立監(jiān)管。英國職業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管工作最早可以追溯到1958年 。當(dāng)時政府提議在國家基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)建立一個和收入關(guān)聯(lián)的補(bǔ)充計劃，這就是1961年開始實施的“分級養(yǎng)老金”（Graduated Pension）。當(dāng)時規(guī)定，如果雇員已經(jīng)參見了職業(yè)養(yǎng)老金計劃，可以選擇協(xié)議退出分級養(yǎng)老金計劃，但必須滿足一定條件。政府為了確保這些計劃符合退出要求，加強(qiáng)對職業(yè)養(yǎng)老金的管理和控制，成立了未參加人員登記辦公室（The Office of the Registrar of Non-participating Employments, RONPE）。到了1975年，分級養(yǎng)老金計劃終結(jié)，取而代之的是國家收入關(guān)聯(lián)計劃（State Earnings- Related Pension Scheme , SERPS）。同樣地，已經(jīng)參見職業(yè)養(yǎng)老金計劃的雇員也可以退出國家收入關(guān)聯(lián)計劃，但是必須滿足一定條件。為了管理協(xié)議退出的職業(yè)養(yǎng)老金計劃，職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會（The Occupational Pensions Board , OPB）于1973年9月5日正式成立，取代了未參加人員登記辦公室?？梢?，政府加強(qiáng)職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管主要是為了配合“協(xié)議退出”計劃的落實。

（一）1958到1995年之間監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置
         在這個階段，監(jiān)管職業(yè)養(yǎng)老金計劃的主要機(jī)構(gòu)有四個：職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會、養(yǎng)老金計劃辦公室、養(yǎng)老金計劃登記處和養(yǎng)老金督察員。

         1、職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會（OPB）
該機(jī)構(gòu)是根據(jù)《1973年社會保障法案》設(shè)立的，它作為一個獨立的管理部門，最初主要管理協(xié)議退出的職業(yè)養(yǎng)老金計劃，確保協(xié)議退出雇員的待遇水平不低于國家收入關(guān)聯(lián)計劃。隨著時間的推移，職業(yè)養(yǎng)老金管理員會的功能不斷擴(kuò)大。例如，該機(jī)構(gòu)要求職業(yè)養(yǎng)老金計劃適當(dāng)?shù)嘏缎畔?、向受托人提供咨詢以便更好地遵守法律、幫助受托人修改養(yǎng)老金計劃的規(guī)則。該機(jī)構(gòu)另一個重大職能是向負(fù)責(zé)社會保障事務(wù)的國務(wù)秘書提供關(guān)于職業(yè)養(yǎng)老金計劃的立法建議。在《1995年養(yǎng)老金法案》通過后，該機(jī)構(gòu)被職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管取代。

         2、養(yǎng)老金計劃辦公室（PSO）
該辦公室是根據(jù)《1970年金融法案》設(shè)立的，1971年金融法案對該辦公室的職能又進(jìn)行了進(jìn)一步具體的規(guī)定。根據(jù)上述法案規(guī)定，養(yǎng)老金計劃辦公室的主要職責(zé)是監(jiān)管養(yǎng)老金計劃的收入和資本利得是否合法，特別是投資收入必須是通過合法的投資途徑產(chǎn)生的；防止養(yǎng)老金計劃被雇主或雇員作為避稅的工具使用。20世紀(jì)80年代，隨著英國養(yǎng)老金計劃普遍出現(xiàn)為數(shù)可觀的盈余，養(yǎng)老金計劃辦公室開始介入養(yǎng)老金計劃盈余處理，它制定了一些政策，阻止雇主巧取豪奪養(yǎng)老金計劃的盈余。

         3、養(yǎng)老金計劃登記中心（PSR）
該機(jī)構(gòu)成立于1990年，主要有兩項功能，一是利用數(shù)據(jù)庫追蹤養(yǎng)老金計劃，幫助那些與養(yǎng)老金計劃失去聯(lián)系的成員找回其所在的計劃；二是利用數(shù)據(jù)庫向養(yǎng)老金計劃收費，以資助職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局和養(yǎng)老金督察員（The Pensions Ombudsman）的運營。根據(jù)《2004年養(yǎng)老金法案》，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)于2005年3月關(guān)閉，其功能被并入了養(yǎng)老金監(jiān)管局 。

         4、養(yǎng)老金督察員制度
該機(jī)構(gòu)成立于1991年4月，督察員的作用是解決私人部門（包括職業(yè)養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老金計劃）養(yǎng)老金計劃中的法律糾紛，特別是由于養(yǎng)老金管理混亂引起的糾紛。為保障養(yǎng)老金督察員的權(quán)威，英國法律規(guī)定督察員對雇員申訴的裁決是最終裁決。

         （二）1995年以前監(jiān)管體制存在的問題
雖然英國設(shè)置了上述機(jī)構(gòu)對職業(yè)養(yǎng)老金計劃進(jìn)行管理，但是1991年爆發(fā)了震驚英倫的 “麥克威爾事件”，徹底暴露了英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的弱點和缺陷，引起了英國各界對養(yǎng)老金安全性的高度關(guān)注。1992年英國政府立即成立了以古德教授為首的“養(yǎng)老金法律評估委員會”，即“古德委員會”，該委員會深入調(diào)查研究了英國職業(yè)養(yǎng)老金計劃運作的法律框架，全面評估了職業(yè)養(yǎng)老金的現(xiàn)狀。古德委員會認(rèn)為英國養(yǎng)老金監(jiān)管體制主要存在以下幾個缺陷：
         第一、與養(yǎng)老金相關(guān)的法律太復(fù)雜并且非常零散，缺乏結(jié)構(gòu)和組織；
         第二、由于雇主和受托人擁有太多的自由裁量權(quán)，計劃成員的利益安全受到嚴(yán)重威脅；
         第三、沒有任何補(bǔ)償計劃來彌補(bǔ)因管理不當(dāng)造成的養(yǎng)老金損失；
         第四、沒有一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有權(quán)力系統(tǒng)全面地實施養(yǎng)老金監(jiān)管。

      三、1995到2004年間英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的特征

      這個階段英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制具有兩個顯著特征。第一、職業(yè)養(yǎng)老金實現(xiàn)了系統(tǒng)、獨立監(jiān)管，擺脫了監(jiān)管工作的從屬地位；第二、職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局明確建立了被動反應(yīng)式監(jiān)管模式。
      1993年9月，古德委員會發(fā)表了其評估報告，對英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管提出了完整的政策建議。古德委員會認(rèn)為：信托法仍然是管理英國職業(yè)養(yǎng)老計劃的基礎(chǔ)性法律，但養(yǎng)老金計劃有其特殊之處。第一、養(yǎng)老金產(chǎn)品具有長期性、復(fù)雜性和重要性的特征；第二、與私人信托相比，養(yǎng)老金信托中受托人和受益人之間還存在雇傭關(guān)系，而且計劃成員不像私人信托那樣是無償受益人，他們向養(yǎng)老金計劃繳納了一定的款項。因此，對養(yǎng)老金計劃成員的保護(hù)程度，應(yīng)該超過私人信托中對受益人的保護(hù)。因此，僅僅依靠信托法還不足以保障計劃成員的利益安全，政府必須制訂更有針對性的法律。此外，現(xiàn)有的監(jiān)管體系中，缺少一個可以全面實施職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。
      在古德報告和1994年社會保障部白皮書的基礎(chǔ)上，英國政府制定并通過了《1995年養(yǎng)老金法案》。其主要內(nèi)容有兩個：一是在信托法的基礎(chǔ)上限制和規(guī)范雇主、受托人的權(quán)力，二是建立了全面監(jiān)管養(yǎng)老金計劃的機(jī)構(gòu)。限制雇主和受托人權(quán)力的具體措施有：
         1、對養(yǎng)老基金自我投資和貸款規(guī)定了嚴(yán)格的限制，規(guī)定養(yǎng)老基金自我投資的價值不能超過養(yǎng)老基金的5%，向雇主的貸款視同自我投資；
         2、養(yǎng)老金計劃必須制定關(guān)于投資原則的陳述報告，該報告主要內(nèi)容包括養(yǎng)老金計劃的投資原則、如何保證達(dá)到最低籌資規(guī)則（Minimum Funding Requirement, MFR）、對風(fēng)險的態(tài)度、如何分散化投資、怎樣獲得投資咨詢建議、如何監(jiān)管投資運作；
         3、養(yǎng)老金受托人中必須有三分之一的代表是經(jīng)過計劃成員推選產(chǎn)生的，這些受托人代表和維護(hù)計劃成員的利益；
         4、所有DB型養(yǎng)老金計劃的成立和運營，必須符合“最低籌資條件（MFR）”；
         5、對養(yǎng)老基金的賬目保管制訂了新規(guī)定，對養(yǎng)老基金評聘咨詢顧問、受托人會議的召集舉行、內(nèi)部爭議的解決程序做出了明確的規(guī)定。
為了實施上述規(guī)定，根據(jù)《1995年養(yǎng)老金法案》，1996年4月職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（Opra）正式成立，取代先前存在的職業(yè)養(yǎng)老金管理委員會（OPB），專門負(fù)責(zé)職業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管工作。
    
         （一）職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局的組織結(jié)構(gòu)和職能
     職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局的組織結(jié)構(gòu)包括理事會及其核心管理團(tuán)隊。理事會的工作是負(fù)責(zé)監(jiān)管局的戰(zhàn)略方向，并且對具體的案件做出正式的決策。在職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局成立之初，理事會由6位兼職理事和1位全職主席組成 。核心管理團(tuán)隊由1位局長、4位處長（其中1位是法律顧問）組成。核心管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)監(jiān)管局的日常運營以及與理事會的溝通聯(lián)系，核心管理團(tuán)隊成員也參加理事會會議。
職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局在局長下面設(shè)置三個部門：資源處、監(jiān)管處和服務(wù)中心。資源處負(fù)責(zé)人事、財務(wù)和信息設(shè)備等管理工作，同時也負(fù)責(zé)職業(yè)養(yǎng)老金注冊中心的工作。監(jiān)管處分為一處和二處，一處主要負(fù)責(zé)研究、情報及咨詢工作，二處主要負(fù)責(zé)制定政策、發(fā)布指南和監(jiān)管工作。服務(wù)中心由四個部門組成，一是法律咨詢處，負(fù)責(zé)提供法律咨詢，其處長是核心管理團(tuán)隊成員；二是精算科，負(fù)責(zé)提供精算和技術(shù)支持；三是交流科，負(fù)責(zé)監(jiān)管局的信息發(fā)布；四是理事會秘書科。
 
         （二）職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局存在的問題
雖然英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管工作擺脫了先前的從屬地位，但是被動反應(yīng)式監(jiān)管也存在很多問題：

         1、職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局只能采取反應(yīng)式監(jiān)管方式，限制了監(jiān)管職能的發(fā)揮
由于職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局采用反應(yīng)式監(jiān)管模式，這使得監(jiān)管局目標(biāo)不明確、權(quán)力有限、收集信息不充分，限制了監(jiān)管職能的發(fā)揮。
     第一、監(jiān)管局目標(biāo)不明確 。由于《1995年養(yǎng)老金法案》沒有明確規(guī)定職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局的職能和目標(biāo)，監(jiān)管局在1997年為自己擬定了目標(biāo)，但是監(jiān)管局沒有具體說明如何運用權(quán)力以實現(xiàn)這些目標(biāo)。監(jiān)管工作的目的是為了降低風(fēng)險、保證計劃合規(guī)呢，還是為了懲罰違規(guī)者？直到2002年，監(jiān)管局在五年評估報告中提出了一些可能的目標(biāo)，以供討論。
         第二、監(jiān)管局權(quán)力有限。監(jiān)管局的權(quán)力界限不清楚，面對違規(guī)行為不能果斷地采取行動。例如，在養(yǎng)老金資產(chǎn)被非法轉(zhuǎn)移時，監(jiān)管局不能快速作出反應(yīng)阻止之。由于養(yǎng)老金法規(guī)對此類案件規(guī)定不明確，盡管監(jiān)管局有多個手段進(jìn)行干涉，例如，重新任命受托人或?qū)`規(guī)者予以罰款，但監(jiān)管局不能確定應(yīng)該運用哪種權(quán)力，導(dǎo)致對很多案件的反應(yīng)極其遲鈍，最終導(dǎo)致計劃成員遭受本來可以避免的損失。監(jiān)管局苦于其權(quán)力有限、不能效發(fā)揮監(jiān)管職能，曾多次向其主管部門（就業(yè)和養(yǎng)老金事務(wù)部）提議明確或擴(kuò)大其權(quán)力，但后者對其權(quán)力改變持謹(jǐn)慎態(tài)度，最終還是沒有改變反應(yīng)式監(jiān)管模式。 
         第三、監(jiān)管局收集信息不充分。由于監(jiān)管局只能根據(jù)計劃關(guān)系人（審計師、精算師或者受托人）對違規(guī)行為的舉報做出反應(yīng)，而不能主動的收集信息。監(jiān)管局沒有要求養(yǎng)老金計劃提供年度申報（annual return），沒有權(quán)力對養(yǎng)老金計劃實施常規(guī)性現(xiàn)場檢查，也不能通過問卷調(diào)查來獲取信息。因此監(jiān)管局獲得信息的渠道狹窄、信息量過少、缺乏可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致監(jiān)管局不了解養(yǎng)老金計劃遵守法規(guī)的情況。

         2、職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局把精力耗費在瑣碎的事件上，因而無法有效率地關(guān)注高風(fēng)險計劃
監(jiān)管局的行為準(zhǔn)則是只對報告的違規(guī)案件做出回應(yīng)。監(jiān)管局對違規(guī)行為采取“零容忍的”監(jiān)管方式，要求專業(yè)顧問或受托人對其發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，事無巨細(xì)都要報告，而監(jiān)管局對收到的每個違規(guī)報告都要檢查，無論其違規(guī)性質(zhì)、嚴(yán)重程度、是否對計劃成員構(gòu)成實質(zhì)性風(fēng)險。這導(dǎo)致監(jiān)管局收到大量輕微違規(guī)的報告，這些違規(guī)案件對計劃并沒有實質(zhì)性風(fēng)險。監(jiān)管局預(yù)測每年會有3,000起違規(guī)報告，但是實際情況是預(yù)期的4倍，在第一個五年就有56,000起違規(guī)報告，其中沒有一起對計劃成員利益產(chǎn)生任何顯著影響 。
由于報告的數(shù)量非常多，在處理這些報告和統(tǒng)計數(shù)據(jù)中耗費了監(jiān)管局的大量資源，職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局被淹沒在大量案件中，這導(dǎo)致的危險是，那些真正構(gòu)成潛在重大風(fēng)險的少部分案件沒有受到足夠的關(guān)注，因此監(jiān)管工作達(dá)不到降低風(fēng)險的目的。國家養(yǎng)老金協(xié)會（NAPF）、精算咨詢協(xié)會、養(yǎng)老金咨詢協(xié)會等機(jī)構(gòu)都表達(dá)了這種擔(dān)心，認(rèn)為養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該集中資源，關(guān)注較為重大的問題。

         3、職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局不恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方式加重了雇主企業(yè)的運營成本
       職業(yè)養(yǎng)老金計劃的規(guī)模相差很大，大多數(shù)（73%）養(yǎng)老金計劃成員是集中在少部分（不到1%）大計劃中，而少部分（3%）計劃成員分散在為數(shù)眾多（占計劃總數(shù)的93%）的小計劃中 。
無論規(guī)模大小，職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局對所有養(yǎng)老金計劃都采用同樣的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。而且監(jiān)管局處理違規(guī)案件的程序很繁瑣，關(guān)注的中心不明確，執(zhí)行成本昂貴。這不僅加大了監(jiān)管局自身的工作量，而且還加重了養(yǎng)老金計劃的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。為了配合監(jiān)管局的調(diào)查或者遵守其要求，受托人和雇主付出了沉重的代價，特別是那些小企業(yè)和小計劃。小企業(yè)主不得不放棄寶貴的時間來閱讀和理解法規(guī)，還要考慮遵守這些法規(guī)會對他們的經(jīng)營活動產(chǎn)生哪些影響。英國小企業(yè)聯(lián)合會抱怨說職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局對小企業(yè)施加了太重的負(fù)擔(dān)。精算咨詢協(xié)會的調(diào)查表明，過去5年里公司養(yǎng)老金成本（行政管理成本和繳費成本）上升速度比其他管理費用上升的更快 。監(jiān)管負(fù)擔(dān)的加重可能會增加雇主關(guān)閉養(yǎng)老金計劃的風(fēng)險，反而不利于保障計劃成員的利益安全。一位養(yǎng)老金法律專家評論說：“當(dāng)沒有養(yǎng)老金計劃可供監(jiān)管時，即使擁有世界上最好的監(jiān)管制度也是沒有什么意義的?！?

         4、職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局缺乏應(yīng)對新環(huán)境的能力。
     隨著人口老齡化問題的加重、社會經(jīng)濟(jì)形勢的不斷變動，職業(yè)養(yǎng)老金計劃面臨的風(fēng)險也在不斷變化。例如，由于DB型養(yǎng)老金計劃存在固有的缺陷，很多企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)向DC型養(yǎng)老金計劃，這兩種不同的計劃面臨的風(fēng)險大不相同。另外，團(tuán)體個人養(yǎng)老金計劃發(fā)展迅速，很多信托型計劃紛紛轉(zhuǎn)向契約型計劃。這些轉(zhuǎn)變及其隨之而來的新的風(fēng)險，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力提出了新的要求、構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。由于職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局采取被動的監(jiān)管方式，很難監(jiān)測這些監(jiān)管環(huán)境的變化，更不用說制定適當(dāng)?shù)拇胧?yīng)對這些風(fēng)險了。

         （三）職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局的自我改善――立法改革和機(jī)構(gòu)重組
職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局在運行過程中也逐步認(rèn)識到了上述問題，因此也在不斷地自我完善。例如，監(jiān)管局一直在致力于開發(fā)風(fēng)險評估模型，并且識別出了關(guān)鍵的風(fēng)險特征，試圖建立基于風(fēng)險的監(jiān)管模式。但是，監(jiān)管局的這些努力受到法律框架的極大限制。
2002年12月英國就業(yè)和養(yǎng)老金事務(wù)部發(fā)布了綠皮書：《簡化、安全和選擇：工作和養(yǎng)老儲蓄》，書中認(rèn)為職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管職能。綠皮書建議英國成立一個新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，新監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能像其前任那樣，把精力耗費在瑣碎的事件上，而應(yīng)該關(guān)注風(fēng)險較高的計劃。新監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)摒棄以前的反應(yīng)式監(jiān)管方法，而采取積極主動的監(jiān)管風(fēng)格。綠皮書還指出新監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮教育、培訓(xùn)和信息收集職能。
在此之前，2002年7月獨立評估人士皮克林（Alan Pickering）公布了他的獨立報告《更簡潔的方式、更好的養(yǎng)老金》，2002年11月國家審計署發(fā)布了對職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局的評估報告《Opra：應(yīng)對養(yǎng)老金計劃成員面臨的風(fēng)險》，2002年12月職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局也發(fā)表了獨立專業(yè)人士撰寫的《Opra五年評估報告》。這些不同的報告得出了和綠皮書大致相同的結(jié)論。
就是在這樣的背景下，英國出臺了《2004年養(yǎng)老金法案》，并組建了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：養(yǎng)老金監(jiān)管局（The Pension Regulator, TPR）。

四、《2004年養(yǎng)老金法案》之后英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的特征

這個階段英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制具有兩個顯著特征。第一、監(jiān)管局從被動反應(yīng)式監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動監(jiān)管模式；第二、為了克服主動監(jiān)管模式造成監(jiān)管負(fù)擔(dān)過重的問題，監(jiān)管局轉(zhuǎn)變了監(jiān)管理念、采用了基于風(fēng)險的監(jiān)管方法。

（一）英國養(yǎng)老金監(jiān)管局的組織結(jié)構(gòu)和職能
根據(jù)《2004年養(yǎng)老金法案》，養(yǎng)老金監(jiān)管局于2005年4月6日正式成立，取代了職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（Opra）。養(yǎng)老金監(jiān)管局是一個具有執(zhí)行權(quán)的獨立機(jī)構(gòu)，直接向就業(yè)和養(yǎng)老金事務(wù)部部長負(fù)責(zé)。養(yǎng)老金監(jiān)管局由三部分組成，一是理事會，二是監(jiān)管局管理團(tuán)隊，三是決策委員會（Determination Panel）。理事會負(fù)責(zé)監(jiān)管局的戰(zhàn)略指導(dǎo)及其內(nèi)部控制，監(jiān)管局管理團(tuán)隊具體負(fù)責(zé)日常的管理運作，決策委員會負(fù)責(zé)實施決策職能。

1、養(yǎng)老金監(jiān)管局理事會
養(yǎng)老金監(jiān)管局理事會由10人組成，其中6人是非執(zhí)行理事， 4人為執(zhí)行理事。理事會具體組成人員包括：1位非執(zhí)行的主席、5位非執(zhí)行理事組成的非執(zhí)行委員會；1位局長和3位處長擔(dān)任的執(zhí)行理事。其中只有執(zhí)行理事才是監(jiān)管局的正式職員。

2、養(yǎng)老金監(jiān)管局管理團(tuán)隊
養(yǎng)老金監(jiān)管局在理事會和主席的指導(dǎo)下運作，該機(jī)構(gòu)的日常行政管理由監(jiān)管局局長具體負(fù)責(zé)。養(yǎng)老金監(jiān)管局下設(shè)三個處：業(yè)務(wù)執(zhí)行處、戰(zhàn)略發(fā)展處和業(yè)務(wù)支持處，還有一個直接向局長負(fù)責(zé)的執(zhí)行辦公室和秘書處，各處下設(shè)若干個科室。

3、決策委員會
養(yǎng)老金監(jiān)管局擁有一系列的權(quán)力對養(yǎng)老金計劃進(jìn)行干涉和糾正，而決定是否使用上述權(quán)力的過程稱之為“決策”，實施這種“決策”權(quán)的機(jī)構(gòu)稱之為決策委員會。決策委員會由一名主席和7名成員組成，主席由養(yǎng)老金監(jiān)管局理事會任命，其成員由決策委主席和理事會共同任命。決策委員會是一個獨立于監(jiān)管局管理團(tuán)隊的機(jī)構(gòu)，其成員由單獨的律師和管理人員組成，成員完全和監(jiān)管局管理團(tuán)隊的職員分開。

4、養(yǎng)老金監(jiān)管局的監(jiān)管負(fù)荷及其歷年變化
圖1是英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員數(shù)的歷年數(shù)據(jù)，以及監(jiān)管負(fù)荷的歷年變化。1997年職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局有139名工作人員，到2006年養(yǎng)老金監(jiān)管局有325名工作人員，十年間增加了1.34倍。從圖中可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管局職員數(shù)量的增長趨勢十分明顯。
雖然計劃成員數(shù)和監(jiān)管局職員數(shù)都在增加，但相對來說后者增加的更快。使用養(yǎng)老金計劃成員數(shù)除以監(jiān)管局職員數(shù)，得到一個衡量監(jiān)管負(fù)荷的指標(biāo)：人均監(jiān)管計劃成員數(shù)。從圖中可以發(fā)現(xiàn)，在1997年，1名工作人員監(jiān)管10.1萬個計劃成員，而在2005年，1名工作人員監(jiān)管5.0萬個計劃成員，人均監(jiān)管負(fù)荷下降了一半。除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員增長的慣性因素外，也說明職業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管工作越來越復(fù)雜，需要投入更多的人力資源。

圖1： 職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局的歷年職員數(shù)（人）和人均監(jiān)管計劃成員數(shù)（萬人）
 
資料來源：Opra and The Pension Regulator: Annual report and accounts 1996—2005.

（二）英國養(yǎng)老金監(jiān)管局的監(jiān)管特征
為了克服職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（Opra）的缺陷，養(yǎng)老金監(jiān)管局（TPR）從以下六個方面改進(jìn)了監(jiān)管工作：

1、養(yǎng)老金監(jiān)管局明確了目標(biāo)、擴(kuò)大了權(quán)力
根據(jù)《2004年養(yǎng)老金法案》，養(yǎng)老金監(jiān)管局的主要目標(biāo)是：保護(hù)職業(yè)養(yǎng)老金計劃成員待遇，提高養(yǎng)老金計劃管理水平，改善養(yǎng)老金計劃治理結(jié)構(gòu)，降低養(yǎng)老金計劃的風(fēng)險，以減少對養(yǎng)老金保護(hù)基金(Pension Protect Fund，簡稱PPF) 的索賠，保障其財務(wù)穩(wěn)健性和可持續(xù)性。
為了實現(xiàn)上述工作目標(biāo)，監(jiān)管局擁有了非常廣泛的監(jiān)管職能。根據(jù)《2004年養(yǎng)老金法案》的規(guī)定，養(yǎng)老金監(jiān)管局的主要權(quán)力包括：
第一、向養(yǎng)老金計劃及其利益相關(guān)人提供“信息、教育和幫助”，包括制定行動準(zhǔn)則；
第二、當(dāng)發(fā)生違背法律規(guī)定、行動準(zhǔn)則或保證等行為時，發(fā)布“整改通知”，或?qū)`規(guī)行為負(fù)有（部分或全部）責(zé)任者發(fā)布“第三方通知”；
第三、在開始對一個計劃開展全面調(diào)查時，發(fā)布“凍結(jié)令”，防止計劃終止或待遇繼續(xù)增長；
第四、在必要時要求計劃終止；
第五、當(dāng)發(fā)生“養(yǎng)老金逃逸”（通過非經(jīng)授權(quán)或偽造的轉(zhuǎn)移）時，加以阻止或要求復(fù)原；
第六、在收到抗議、舉報和其他呈報事項時，開展調(diào)查并給予指導(dǎo)。

2、養(yǎng)老金監(jiān)管局摒棄了被動反應(yīng)式監(jiān)管方法，采取更加積極主動的監(jiān)管方式
《2004年養(yǎng)老金法案》允許養(yǎng)老金監(jiān)管局采取積極主動的監(jiān)管方式?！胺e極”的監(jiān)管方式重在預(yù)防，更加強(qiáng)調(diào)收集信息的作用，可以采取果斷行動終止違規(guī)的養(yǎng)老金計劃。英國監(jiān)管當(dāng)局從被動的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)向主動的監(jiān)管方式，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：
第一、監(jiān)管局加強(qiáng)了對計劃受托人、發(fā)起人和相關(guān)人士的培訓(xùn)和指導(dǎo)。為了幫助他們更好的理解和遵守養(yǎng)老金法案，監(jiān)管局制定并公布了實務(wù)守則，向受托人、雇主、管理人和其它相關(guān)人員提供實踐指導(dǎo)，督促他們遵守養(yǎng)老金法，并且制定上述人員的行為和實踐標(biāo)準(zhǔn)。另外，養(yǎng)老金監(jiān)管局還開發(fā)了免費的網(wǎng)上學(xué)習(xí)系統(tǒng)（e-learning framework），通過這個學(xué)習(xí)系統(tǒng)來提高受托人的知識水平，幫助他們更好地理解養(yǎng)老金法案的要求，并且通過該系統(tǒng)發(fā)表實務(wù)守則和指南。
第二、監(jiān)管局更加積極主動的收集相關(guān)信息。為了確認(rèn)風(fēng)險、阻止問題的進(jìn)一步發(fā)展，養(yǎng)老金監(jiān)管局擁有一系列廣泛的權(quán)力來更加積極主動地收集相關(guān)信息，其主要途徑包括：計劃申報（Scheme return）、計劃籌資要求（Scheme funding）、申報事件（Notifiable events）和現(xiàn)場檢查 。
第三、監(jiān)管局可以采取積極的行動來終止和解散養(yǎng)老金計劃。養(yǎng)老金監(jiān)管局和其前任一樣，有權(quán)解散一個養(yǎng)老金計劃。根據(jù)1995年的法案，職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局只有在收到計劃受托人、經(jīng)理和計劃發(fā)起人等相關(guān)人士的申請時，才有權(quán)解散一個職業(yè)養(yǎng)老金計劃。而根據(jù)2004年新法案，養(yǎng)老金監(jiān)管局擁有更多、更積極的權(quán)力，即使沒有收到申請報告，也可以命令一個職業(yè)養(yǎng)老金計劃解散，以限制對養(yǎng)老金保護(hù)基金的索賠。

3、養(yǎng)老金監(jiān)管局轉(zhuǎn)變了監(jiān)管理念
第一、監(jiān)管局加深了對監(jiān)管本質(zhì)的認(rèn)識。監(jiān)管的最終目的是什么？答案只有一個，那就是保護(hù)計劃成員的利益。立法和監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識到，適當(dāng)監(jiān)管是保障計劃成員利益的必要條件，但監(jiān)管不必然是其充分條件。只有恰當(dāng)有效的監(jiān)管才能保證計劃成員的利益安全；而過度監(jiān)管和監(jiān)管不足都會增加計劃成員面臨的風(fēng)險。因此，監(jiān)管局充分認(rèn)識到：在長期內(nèi)，只有雇主的企業(yè)運行良好，在國內(nèi)外市場上具有一定的競爭力，雇主企業(yè)具有獲取利潤的機(jī)會和穩(wěn)健的財務(wù)狀況，才能保證養(yǎng)老金債務(wù)在長期內(nèi)得到實現(xiàn)，才能確保計劃成員的利益得以實現(xiàn)。因此，監(jiān)管當(dāng)局改變了以前就監(jiān)管談監(jiān)管的思維方法和工作作風(fēng)，認(rèn)識到了監(jiān)管背后計劃成員的利益，認(rèn)識到了計劃成員利益背后雇主企業(yè)的運營狀況。監(jiān)管局始終認(rèn)為對計劃成員最好的保護(hù)方式是對雇主的商業(yè)運營提供持續(xù)的支持。例如，面對籌資不足或者進(jìn)入計劃恢復(fù)程序的養(yǎng)老金計劃，監(jiān)督局在做出任何行動之前，會充分考慮到所采取的措施對雇主生存能力的影響，包括將來為計劃籌資的能力和企業(yè)長期健康發(fā)展的能力。
第二、監(jiān)管局轉(zhuǎn)變了工作風(fēng)格。監(jiān)管局認(rèn)識到監(jiān)管工作并不再是以前那樣簡單地制定規(guī)章制度，發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)情況后以罰款了事。在新的法案中可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管當(dāng)局和養(yǎng)老金計劃之間不是僅僅是監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，而更多的是一種伙伴合作關(guān)系，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管者之間的對話交流。例如，加強(qiáng)同計劃的聯(lián)系，向計劃發(fā)起人、受托人和其他相關(guān)人士提供一些咨詢和建議，以避免程序上的錯誤和小的失誤，幫助它們更好的理解養(yǎng)老金法案的要求。監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)識到受托人在保護(hù)成員待遇方面起到極端重要的作用，因此實施了一些免費的和互動的培訓(xùn)項目，向受托人提供實際的支持。
第三、監(jiān)管局改變了使用權(quán)力的方式。盡管養(yǎng)老金監(jiān)管局擁有處理問題的廣泛權(quán)力，但它傾向于節(jié)儉地使用這些權(quán)力。實現(xiàn)這一目的的主要途徑包括：監(jiān)管局鼓勵計劃發(fā)起人以較高的標(biāo)準(zhǔn)運行養(yǎng)老金計劃，更加積極地確認(rèn)、預(yù)測和阻止風(fēng)險的出現(xiàn)，而不僅僅在風(fēng)險發(fā)生后才采取行動。在籌資規(guī)則方面，新的籌資框架尊重受托人和雇主之間的合作關(guān)系，除非絕對必要的情況下，監(jiān)管局不希望進(jìn)行干涉。監(jiān)管局鼓勵受托人在干涉發(fā)生前，他們已經(jīng)采取了所有可能的方法來解決籌資不足問題，包括專業(yè)的爭端解決方案，修改將來待遇的增長等措施。總之，監(jiān)管當(dāng)局希望盡量減少使用權(quán)力的機(jī)會，盡量把干涉限制在最小的范圍內(nèi)。

4、養(yǎng)老金監(jiān)管局采用了基于風(fēng)險的監(jiān)管方法
養(yǎng)老金監(jiān)管局根據(jù)風(fēng)險事件發(fā)生概率的高低和風(fēng)險事件對社會經(jīng)濟(jì)影響程度的大小，把所有的職業(yè)養(yǎng)老金計劃都劃入四個象限。相應(yīng)的，監(jiān)管局將采取四種監(jiān)管方式：積極的干涉、主動的監(jiān)視、基于情報的行動和針對具體計劃的最小行動?；陲L(fēng)險的監(jiān)管方法具有四個方面的優(yōu)點：第一、有利于提高甄別風(fēng)險的效率；第二、有利于節(jié)約監(jiān)管資源；第三、事前積極地監(jiān)管有利于維護(hù)消費者信心；第四、有利于內(nèi)部化養(yǎng)老金計劃主動降低風(fēng)險的成本，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管計劃之間的良性互動。

5、養(yǎng)老金監(jiān)管局更加關(guān)注DC型計劃的風(fēng)險
當(dāng)前英國職業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展的一個明顯趨勢是DC型計劃逐步發(fā)展壯大，而且越來越多的DB型計劃不再吸納新的成員。圖2中的數(shù)據(jù)表明，到2012年左右，DB型計劃在職成員數(shù)和DC型計劃的比例將達(dá)到1：1。為此，養(yǎng)老金監(jiān)管局將設(shè)計和實施一個針對DC型計劃的風(fēng)險分析戰(zhàn)略，并且將開發(fā)一個干涉機(jī)制來減少DC型計劃面臨的風(fēng)險。這個分析戰(zhàn)略將建立在對整個行業(yè)風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上，并且給出建議采取何種方法和步驟來減少這類風(fēng)險。為了應(yīng)對DC型計劃面臨的風(fēng)險，養(yǎng)老金監(jiān)管局還將與就業(yè)和養(yǎng)老金事務(wù)部、金融服務(wù)局（(Financial Services Authority，簡稱FSA)）以及養(yǎng)老金行業(yè)內(nèi)的集團(tuán)密切合作。

圖2： 私人部門養(yǎng)老金計劃DB型轉(zhuǎn)向DC型（在職成員數(shù)：百萬）
 
資料來源：Data GAD Survey / DWP “Shifts in the Pensions Landscape” Predictions added based on rate of change from 2000 to 2004。

6、養(yǎng)老金監(jiān)管局更加密切和有效地與其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作
為了更好的履行監(jiān)管職能，監(jiān)管局認(rèn)為與養(yǎng)老金保護(hù)基金等其它機(jī)構(gòu)以伙伴合作的方式進(jìn)行工作，能夠維護(hù)公眾對整個養(yǎng)老金制度和金融服務(wù)業(yè)的信心，增加公眾對監(jiān)管活動的理解，減少金融風(fēng)險和危機(jī)，保障養(yǎng)老金計劃成員的利益安全。為此，養(yǎng)老金監(jiān)管局和養(yǎng)老金保護(hù)基金、就業(yè)和養(yǎng)老金事務(wù)部簽署了三方合作備忘錄，就三方的合作、協(xié)調(diào)和信息交流達(dá)成了協(xié)議。
2005年4月，養(yǎng)老金監(jiān)管局和金融服務(wù)局簽署了合作備忘錄，明確了兩者之間的監(jiān)管責(zé)任分工。養(yǎng)老金監(jiān)管局主要監(jiān)管職業(yè)養(yǎng)老金計劃（work-based pension schemes），包括他們的籌資、治理結(jié)構(gòu)和日常管理。另外，養(yǎng)老金監(jiān)管局還負(fù)責(zé)存托養(yǎng)老金計劃的注冊、命名和遵守繳費上限等工作。金融服務(wù)局主要監(jiān)管那些銷售個人養(yǎng)老金和年金的公司及其咨詢機(jī)構(gòu)，包括存托養(yǎng)老金的營銷管理。養(yǎng)老金監(jiān)管局和金融服務(wù)局還就兩者之間的協(xié)調(diào)合作以及信息交流達(dá)成了共識。

（三）英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立于金融服務(wù)局的原因
      英國政府于1997年成立金融服務(wù)局，取代了若干個先前獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管職能。但是，和其它采取完全一體化監(jiān)管模式的國家不同，金融服務(wù)局并不負(fù)責(zé)監(jiān)管職業(yè)養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的監(jiān)管工作主要由當(dāng)時獨立設(shè)置的職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（Opra）負(fù)責(zé)。這里一個自然的問題是，在金融服務(wù)局1997年成立之初，為什么沒有把當(dāng)時的職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局并入金融服務(wù)局，形成一個類似德國、丹麥等國完全一體化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是讓職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局仍然保持獨立性？本文試圖給出三個解釋。

      1、立法剛性和政策連續(xù)性使得職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局獨立于金融服務(wù)局
古德報告和《1995年養(yǎng)老金法案》都是在當(dāng)時保守黨執(zhí)政的情況下出臺的，雖然1997年工黨上臺后，以財政大臣戈登布朗（現(xiàn)任英國首相）為首的工黨政府極力推動金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一體化，但是由于《1995年養(yǎng)老金法案》對職業(yè)養(yǎng)老存在的問題和解決辦法已有定論，并且職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局當(dāng)時剛剛成立還不到一年，該機(jī)構(gòu)運行的效果如何還有待進(jìn)一步觀察。因此，立法剛性和為了維持政策的連續(xù)性，工黨政府并沒有把職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局納入金融服務(wù)局。
當(dāng)《2004年養(yǎng)老金法案》通過后，2005年成立的養(yǎng)老金監(jiān)管局仍然獨立于金融服務(wù)局，進(jìn)一步鞏固了養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立地位。這也表明在未來很長一段時間內(nèi)，英國仍然會保持目前的監(jiān)管格局：養(yǎng)老金監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管職業(yè)養(yǎng)老金計劃，金融服務(wù)局負(fù)責(zé)監(jiān)管個人養(yǎng)老金計劃和其它金融部門。

      2、職業(yè)養(yǎng)老金的重要性是養(yǎng)老金監(jiān)管局獨立于金融服務(wù)局的重要原因
職業(yè)養(yǎng)老金在英國養(yǎng)老金制度中的重要性體現(xiàn)在兩個方面。第一、歷史上英國的“協(xié)議退出”使得職業(yè)養(yǎng)老金計劃在某種程度上替代了國家收入關(guān)聯(lián)計劃，因此職業(yè)養(yǎng)老金提供的待遇對退休人員的收入非常重要。第二、目前英國職業(yè)養(yǎng)老金計劃的數(shù)目龐大、涉及的人口眾多、資產(chǎn)規(guī)模巨大，因此需要專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。截止到2007年3月31日，英國私人部門共有84,389個職業(yè)養(yǎng)老金計劃，計劃成員數(shù)大約為1,610萬人 。
表1是英國、澳大利亞和加拿大三國職業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展規(guī)模的比較。從中可以發(fā)現(xiàn)，雖然澳大利亞實施強(qiáng)制性職業(yè)養(yǎng)老金制度，但是其計劃成員數(shù)大約為1,156萬人，比英國少450萬人；資產(chǎn)規(guī)模大約為4,093億美元，大約為英國的四分之一；雖然澳大利亞有近32.76萬個超級年金基金，但是大約32.66萬個基金成員數(shù)小于5人。因此，澳大利亞審慎監(jiān)管局的監(jiān)管任務(wù)比英國養(yǎng)老金監(jiān)管局的要輕的多。同樣地，與英國養(yǎng)老金監(jiān)管局相比，加拿大金融監(jiān)管局的監(jiān)管任務(wù)也很輕。總之，無論從職業(yè)養(yǎng)老金計劃的數(shù)量、計劃成員數(shù)還是資產(chǎn)規(guī)模上看，英國職業(yè)養(yǎng)老金非常發(fā)達(dá)，單單依靠金融服務(wù)局很難有效監(jiān)管規(guī)模如此龐大的養(yǎng)老金行業(yè)，因此需要專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

表1： 英國、澳大利亞和加拿大三國職業(yè)養(yǎng)老金規(guī)模的比較
 英國（2007年） 澳大利亞（2006年） 加拿大（2006年）
職業(yè)養(yǎng)老金計劃數(shù)（萬） 8.44 32.76 0.1304
職業(yè)養(yǎng)老金計劃成員數(shù)（萬） 1,610 1,156 57.6
職業(yè)養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模（億美元） 15411.00 4093.72 5692.16
資料來源：各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的年報。

3、由于被監(jiān)管對象專業(yè)技能的差別，導(dǎo)致養(yǎng)老金監(jiān)管局和金融服務(wù)局的監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管重點不一樣
養(yǎng)老金監(jiān)管局的工作重點是監(jiān)管信托型養(yǎng)老金計劃。而英國信托型養(yǎng)老金主要采用的是內(nèi)部受托模式，即養(yǎng)老金理事會制，這和澳大利亞等國主要采取的外部受托人制不同 。針對內(nèi)部受托模式，養(yǎng)老金監(jiān)管局的主要工作除了有效約束受托人行為外，還需要提高受托人履行職責(zé)的能力。因為和外部專業(yè)化的受托人相比，內(nèi)部受托人缺乏專業(yè)技能，特別是缺乏有關(guān)養(yǎng)老金投資方面的專業(yè)知識。因此，養(yǎng)老金監(jiān)管局的一個主要工作就是加強(qiáng)對受托人的培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助受托人掌握履行職責(zé)所必需的知識。而金融服務(wù)局負(fù)責(zé)監(jiān)管個人養(yǎng)老金和年金公司，以及銀行、保險和證券公司等專業(yè)金融機(jī)構(gòu)。這些金融機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的專業(yè)技能，其雇員大都是各自領(lǐng)域的專家，具有豐富的實踐經(jīng)驗和完備的專業(yè)知識，因此金融服務(wù)局不需要強(qiáng)調(diào)對這些機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)?？傊?，被監(jiān)管對象專業(yè)技能的差別導(dǎo)致采用了不同的監(jiān)管方式，這也是養(yǎng)老金監(jiān)管局獨立于金融服務(wù)局的一個重要原因。

五、結(jié)論及其啟示

英國養(yǎng)老金監(jiān)管局成立至今僅有兩年多，其監(jiān)管效果如何、能否真正克服其前身（職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局）面臨的問題、能否應(yīng)對養(yǎng)老金行業(yè)新的變化，這些疑問都需要時間才能找到答案。但是，英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的發(fā)展過程中，“一個核心、兩次轉(zhuǎn)變”的特征給我們帶來很多有益的啟示。

（一）一個核心的啟示：信托制度
信托制度不僅是職業(yè)養(yǎng)老金組織形式的首選，而且還是養(yǎng)老金監(jiān)管框架的基石?；谛磐械谋O(jiān)管模式分別從道德機(jī)制、國家監(jiān)管和市場競爭三個層面約束受托人行為、保障計劃成員的利益安全。信托制度從道德訴求出發(fā)，把受托人的利他主義精神內(nèi)生化，形成受托人的利他主義偏好，從根本上保護(hù)計劃成員。為了克服道德機(jī)制的不穩(wěn)定性，司法機(jī)構(gòu)把約束受托人行為的責(zé)任和義務(wù)上升到國家立法高度，形成了信義責(zé)任，以強(qiáng)化對受托人的約束。為了克服國家監(jiān)管的僵硬和嚴(yán)酷，監(jiān)管機(jī)構(gòu)又引入市場機(jī)制，通過市場競爭和創(chuàng)新來彌補(bǔ)國家監(jiān)管機(jī)制的不足。而國家監(jiān)管有利于解決信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈，道德約束有利于節(jié)約市場機(jī)制的交易成本?？傊?，信托制度從相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的三個層面構(gòu)筑了職業(yè)養(yǎng)老金的安全網(wǎng)。
2004年中國勞動和社會保障部會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合頒布了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》,確定了我國企業(yè)年金實行“信托型”的管理模式。勞動和社會保障部等機(jī)構(gòu)推動企業(yè)年金發(fā)展的思路非常明確：在吸收信托文化和信托制度的基礎(chǔ)上，借助市場的“無形之手”，確保企業(yè)年金資產(chǎn)的安全和升值，保障企業(yè)年金計劃成員的利益。隨著市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國企業(yè)年金計劃也面臨著諸多風(fēng)險。因此，制定符合中國實際情況的企業(yè)年金監(jiān)管立法已經(jīng)成為迫在眉睫的事情。中國可以借鑒英國的經(jīng)驗，在《信托法》的基礎(chǔ)上建立更具針對性的企業(yè)年金監(jiān)管立法，完善基于信托的監(jiān)管模式。

（二）第一次轉(zhuǎn)變的啟示：相互促進(jìn)
最初，英國政府把職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管看作“協(xié)議退出”計劃的配套工作，直到《1995年養(yǎng)老金法案》之后，養(yǎng)老金監(jiān)管才擺脫了從屬地位，終于實現(xiàn)了全面和獨立監(jiān)管。英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管在1995年取得獨立地位，表面上是“麥克威爾事件”直接促進(jìn)的，但是更深刻的原因和背景是國家收入關(guān)聯(lián)計劃不斷走向成熟和“協(xié)議退出”計劃的平穩(wěn)進(jìn)行。從70年代的初步建立，到80年代的平穩(wěn)發(fā)展，再到90年的成熟衰落，直到2002年被國家第二養(yǎng)老金計劃（State Second Pension，S2P）所取代，作為第一支柱的國家收入關(guān)聯(lián)計劃深刻地影響著英國職業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管體制。隨著國家收入關(guān)聯(lián)計劃的成熟、“協(xié)議退出”計劃的平穩(wěn)進(jìn)行，職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管取得獨立地位的各項條件都已經(jīng)具備，而“麥克威爾事件”可謂臨門一腳，直接促成了此事。
對中國來說，英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制第一次轉(zhuǎn)變給我們的最大啟發(fā)就是：第一支柱基本養(yǎng)老金計劃的改革和發(fā)展不僅影響職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展，而且還會影響職業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管體制；同時職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展不僅是國家社保制度改革的主要內(nèi)容，而且直接促進(jìn)了第一支柱基本養(yǎng)老保險制度的改革和發(fā)展。目前，中國基本養(yǎng)老保險制度還在不斷探索試點之中，遠(yuǎn)未定制成型，因此這直接影響和制約了職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展，及其監(jiān)管體制的完善。同時，在中國基本養(yǎng)老保險制度的改革中，職業(yè)養(yǎng)老金還未充分發(fā)揮其促進(jìn)作用。兩大支柱的發(fā)展和改革還處在兩張皮的狀態(tài)，還沒有形成一個有機(jī)的整體。因此，我國社保制度的下一步改革應(yīng)該把基本養(yǎng)老保險和職業(yè)養(yǎng)老金充分結(jié)合起來，真正建立各個支柱之間相互關(guān)聯(lián)的多層次養(yǎng)老保障制度。其中，可以建立公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金，把機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員納入統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，以此作為整合第一支柱和第二支柱的突破口。同時，政府也應(yīng)該早日確定基本養(yǎng)老保險制度的改革模式，以便促進(jìn)職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展和監(jiān)管體制的完善。

（三）第二次轉(zhuǎn)變的啟示：主動變革
英國職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制的第二次轉(zhuǎn)變，最大的啟示不是轉(zhuǎn)變的方向和結(jié)果，而是轉(zhuǎn)變的動力和機(jī)制。正如上文提到的，第二次轉(zhuǎn)變是在多個機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士的建議下實現(xiàn)的。例如，就業(yè)和養(yǎng)老金事務(wù)部發(fā)布了綠皮書，國家審計署發(fā)布了評估報告，還有專業(yè)人士發(fā)表了獨立的評估報告。這表明英國政府非常重視對監(jiān)管效果的評估。只有這樣，才能及早發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中存在的不足和缺陷，及早解決，避免小問題積累成大問題，避免出現(xiàn)類似的“麥克威爾”事件。只有這樣才能化被動為主動，減少結(jié)構(gòu)性改革的阻力，積極調(diào)整監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)管方法，最大程度地保護(hù)計劃成員。
英國在成立職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局之初，建立被動反應(yīng)式監(jiān)管模式是有一定道理的。這符合英國政府一貫堅持的自由主義精神和減少國家干預(yù)的政策主張。而中國，由于市場機(jī)制不完善、又屬于大陸法系國家、政府干預(yù)力度較大，在建立和完善職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管體制時，必然會選擇嚴(yán)格的數(shù)量限制監(jiān)管。因此，在將來職業(yè)養(yǎng)老金的發(fā)展過程中，中國監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變和英國不同，不是從被動反應(yīng)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)向積極主動監(jiān)管模式，恰恰相反，而是從嚴(yán)格的數(shù)量限制監(jiān)管轉(zhuǎn)向相對寬松的審慎人監(jiān)管。而轉(zhuǎn)變的時機(jī)如何選擇，轉(zhuǎn)變的動力來自何方，轉(zhuǎn)變的機(jī)制如何建立，這都需要充分利用各種社會資源，加強(qiáng)對監(jiān)管效果的評估，建立全面、客觀和獨立的評估機(jī)制。
主要參考文獻(xiàn)：
Chris Lewin：《英國養(yǎng)老金的發(fā)展》，陳星譯，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2005年第06期，原載于Benefits & Compensation International May 2003 Vol. 32 Iss.9
菲奧納：“養(yǎng)老金管理：國際經(jīng)驗和教訓(xùn)對中國養(yǎng)老金改革的借鑒”，中國社會保障論壇組委會編：《中國社會保障論壇首屆年會文獻(xiàn)》，北京：中國勞動社會保障出版社2007年版
Alistair Byrne, Debbie Harrison, Bill Rhodes and David Blake,“Pyrrhic Victory? The Unintended Consequence of the Pensions Act 2004”,issue of Economic Affairs, June 2006
The Comptroller and Auditor General HC 1262 Session 2001-2002:,“Opra: Tackling the risks to the pension scheme members”, 2002
The Comptroller and Auditor General HC 1262 Session 2001-2002:,“Opra: Tackling the risks to the pension scheme members”, 2002
Opra: Annual report and accounts 2003—2004
Opra: Annual report and accounts 1997—1998
Opra and The Pension Regulator: Annual report and accounts 1996—2005
Data GAD Survey / DWP “Shifts in the Pensions Landscape” Predictions added based on rate of change from 2000 to 2004
PSI3.1 - Introduction: The Occupational Pensions Board (OPB) - Brief History And Duties Of The Occupational Pensions Board, available at http://www.hmrc.gov.uk/manuals/psimanual/Introduction/psi3.1.htm, last accessed on 30 December 2007.
The Pension Regulator : Annual Report and Accounts 2006—2007

作者個人信息
鄭秉文，中國社科院拉美所、社會保障、研究員、北京東城區(qū)張自忠路3號、100007、010-6403 9234、zhengbw@cass.org.cn。
孫守紀(jì)，中國社科院研究生院、社會保障、博士生、北京朝陽區(qū)望京中環(huán)南路1號、100102、132 6401 6229、sunvssun@yahoo.com.cn。
 
英文題目、提要和關(guān)鍵詞
The development of occupational pension regulatory system in the U.K.
Abstract: The development of occupational pension regulatory system in the U.K. has three traits. Firstly, the trust law provides primary framework for occupational pension regulatory system in the U.K. Secondly, the regulatory system experienced two times changes that from complemented work to independent work and from the passive model to the active model. Thirdly, the development of pension regulatory system is divided into three stages by the two times changes. Based on history study, this article analyzes main characteristics, problems and solutions of every stage. The practices of pension regulation in the British are good lessons for Chinese pension system reform.
Key world: Occupational Pension in U.K.  Development of Regulatory System  Trust Law