[摘要]"重慶模式"是商業(yè)保險(xiǎn)參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)的典型，尚需進(jìn)一步完善。商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)同配合是優(yōu)化被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的理想運(yùn)作模式。應(yīng)建立保險(xiǎn)公司進(jìn)入退出機(jī)制，健全保障基金運(yùn)作管理機(jī)制，構(gòu)建養(yǎng)老待遇正常調(diào)整機(jī)制，建立健全監(jiān)督管控機(jī)制，以確保被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障運(yùn)作模式的有效運(yùn)行。

（中經(jīng)評(píng)論·北京）近年來(lái)，積極構(gòu)建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系在全國(guó)上下已形成共識(shí)，部分省市的保險(xiǎn)公司積極參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障建設(shè)的試點(diǎn)，正取得明顯成效。但是從發(fā)展的情況看，我國(guó)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的運(yùn)作模式尚處于較為原始的狀態(tài)。要持續(xù)高效地推進(jìn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建設(shè)，必須著力解決一系列孕育其中的關(guān)鍵問(wèn)題和矛盾，要按照黨的十七大"以人為本、統(tǒng)籌兼顧；全面協(xié)調(diào)可持續(xù)"的要求，積極探索新型運(yùn)作模式，為進(jìn)一步發(fā)展被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。

一、商業(yè)保險(xiǎn)參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度構(gòu)建的現(xiàn)狀及其局限

（一）"重慶模式"是商業(yè)保險(xiǎn)參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)的典型

目前，重慶、河北等省、市的保險(xiǎn)公司開辦了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，重慶的業(yè)務(wù)規(guī)模占全國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦此類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)總量的90%以上，剖析"重慶模式"具有典型意義。
自1992年起，重慶保險(xiǎn)業(yè)積極參與探索構(gòu)建被征地農(nóng)民長(zhǎng)效保障機(jī)制，針對(duì)老化勞動(dòng)力（女滿40歲，男滿50歲）人員開辦了征地農(nóng)轉(zhuǎn)非儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。經(jīng)過(guò)15年的不斷探索完善，已經(jīng)形成了一套行之有效、較為成熟的運(yùn)作模式，即"政府調(diào)控、保險(xiǎn)經(jīng)辦、市場(chǎng)運(yùn)作"。政府對(duì)參保農(nóng)民在保證基本金歸己的基礎(chǔ)上，實(shí)行利差補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，每年按保費(fèi)的10%向參保農(nóng)民發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)（目前約200元左右，直至參保人員死亡），其中，保險(xiǎn)公司承擔(dān)5年期銀行存本取息的利息部分，超過(guò)部分由政府承擔(dān)，本金經(jīng)申請(qǐng)可以退還。具體運(yùn)作中，"重慶模式"有兩種形式：一是委托管理型，即以中國(guó)人壽為代表的資金代管代發(fā)模式。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金單獨(dú)管理，嚴(yán)格與大賬分開，本金作為代管資金獨(dú)立核算，不計(jì)作公司保費(fèi)收入和業(yè)務(wù)規(guī)模。保險(xiǎn)本金采取五年存本取息儲(chǔ)種，全部存入銀行。二是風(fēng)險(xiǎn)保障型，即以新華人壽為代表的具體險(xiǎn)種承保模式。新華人壽重慶分公司采用《員工福利團(tuán)體退休金保險(xiǎn)（B款）》產(chǎn)品承保農(nóng)轉(zhuǎn)非業(yè)務(wù)（2004年還專門開發(fā)了正式的"征地養(yǎng)老團(tuán)體年金保險(xiǎn)"產(chǎn)品），收取的保障基金納入保費(fèi)收入核算。
"重慶模式"較好地解決了被征地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，征地農(nóng)民感到比較滿意，同時(shí)獲得政府有關(guān)管理部門的肯定和認(rèn)可。

（二）"重慶模式"在現(xiàn)行社會(huì)保障制度框架下尚存局限

1.現(xiàn)有運(yùn)作機(jī)制尚未形成社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的有效融合，進(jìn)一步發(fā)展受限。該模式的本質(zhì)是運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)提供基本養(yǎng)老保障服務(wù)，應(yīng)屬于養(yǎng)老保障的第一支柱。但與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)相比，目前該模式的養(yǎng)老保障水平偏低，并且由于參保本金和補(bǔ)貼利差率保持不變，致使參保農(nóng)民的養(yǎng)老保障待遇未能隨生活水平的提高而適時(shí)調(diào)整，某種程度上有失基本保障的社會(huì)公平原則；由于現(xiàn)有運(yùn)作模式尚未建立與社會(huì)保險(xiǎn)制度的有效銜接機(jī)制，不能納入勞動(dòng)保障部門統(tǒng)一的制度框架之中，難以名正言順地取得本該享受的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。
2.現(xiàn)有運(yùn)作機(jī)制尚未充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)。商業(yè)保險(xiǎn)參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障建設(shè)，一則可以發(fā)揮投資優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)保障基金保值增值；二則可以發(fā)揮精算優(yōu)勢(shì)，提供被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)精算分析，協(xié)助政府完善方案；三則可以促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，降低政府管理成本，節(jié)約財(cái)政支出；四則可以促進(jìn)"管辦分離"，降低養(yǎng)老金被挪用風(fēng)險(xiǎn)，確?；鸬陌踩?，避免發(fā)生"上海社保基金案"之類的不良后果。但從實(shí)際情況來(lái)看，這些優(yōu)勢(shì)或者沒(méi)有得到有效發(fā)揮，或者還發(fā)揮得不夠充分。

二、商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)同配合是優(yōu)化被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的理想運(yùn)作模式

（一）商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)的相互滲透和融合是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障改革的方向

解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題，目前尚存兩種主要觀點(diǎn)：一種贊同將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)，認(rèn)為從社會(huì)公平的角度看，被征地農(nóng)民應(yīng)與城鎮(zhèn)居民一樣，享有憲法賦予的同等社會(huì)保障權(quán)利。另一種觀點(diǎn)主張交由商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，既可以降低成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，又有利于基金保值增值。實(shí)際上，任何單一辦法都存在一定的缺陷。其一，如果單純實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)，管理成本較高，效率普遍很低，可能導(dǎo)致政府面臨的經(jīng)濟(jì)壓力乃至政治、社會(huì)壓力過(guò)大。尤其是當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地財(cái)政支持能力差異較大，即使在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東省及上海市金山區(qū)等地，在推行"土地?fù)Q社保"的過(guò)程中也出現(xiàn)過(guò)較大程度的財(cái)政支付困難；中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)所面臨的財(cái)力供需矛盾將更為突出。其二，如果單純實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)，則因被征地農(nóng)民財(cái)力不足，保障程度偏低，難以起到較好的保障效果。
綜合上述意見，從社會(huì)公平與市場(chǎng)效率相結(jié)合的角度出發(fā)，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障應(yīng)建立社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的制度模式。一則可以使兩種機(jī)制取長(zhǎng)補(bǔ)短，對(duì)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，解決政府機(jī)制缺失和市場(chǎng)機(jī)制失靈的問(wèn)題；二則可以進(jìn)一步完善商業(yè)保險(xiǎn)功能，在社會(huì)保險(xiǎn)的管理中逐步引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)商業(yè)保險(xiǎn)效益原則和社會(huì)保險(xiǎn)公平原則的有機(jī)結(jié)合。

（二）按照"政府支持，體現(xiàn)公平，社保、商保協(xié)同配合，市場(chǎng)運(yùn)作，提高效率"的原則，優(yōu)化被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障運(yùn)作模式

以"重慶模式"為代表的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，體現(xiàn)了商業(yè)保險(xiǎn)參與完善社會(huì)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展方向。雖然目前還存有局限，但不應(yīng)輕言放棄，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，兼顧社會(huì)公平和市場(chǎng)效率，確立與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接機(jī)制，不斷完善，優(yōu)化重構(gòu)運(yùn)作模式。新運(yùn)作模式的總體思路是：將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)納入基本養(yǎng)老保障政策框架，由保險(xiǎn)公司提供具體經(jīng)辦服務(wù)。
1.要嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管理與防范?？捎蓜趧?dòng)保障部門牽頭，國(guó)土、財(cái)政、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門及有關(guān)專家參與，組成被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理理事會(huì)。理事會(huì)以信托模式將保障基金委托保險(xiǎn)公司運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)"管辦分離"，確保基金的安全性。保險(xiǎn)公司提供承保、基金投資運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)老金發(fā)放等服務(wù)，并保證投資收益達(dá)到約定最低水平。
2.要拓寬基金籌資渠道。老化勞動(dòng)力人員的基金來(lái)源由土地補(bǔ)償費(fèi)和征地安置補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成，其他勞動(dòng)年齡段人員的基金來(lái)源由土地補(bǔ)償費(fèi)、征地安置補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)就業(yè)期間的后續(xù)繳費(fèi)構(gòu)成，個(gè)人賬戶基金余額可以繼承。提取被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，不計(jì)入個(gè)人賬戶，專戶保管，用于調(diào)劑支付個(gè)人賬戶資金未滿足最低養(yǎng)老保障部分。
3.要建立公平的養(yǎng)老金發(fā)放制度。參保農(nóng)民原則上在男滿60歲、女滿55歲時(shí)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金；之前生活困難享受國(guó)家低保政策或按"重慶模式"原有辦法享有生活補(bǔ)助費(fèi)，確保在征地后生活水平不會(huì)出現(xiàn)下降。財(cái)政為被征地農(nóng)民最低養(yǎng)老保障提供承諾，個(gè)人賬戶資金不足以滿足最低養(yǎng)老保障部分，由統(tǒng)籌費(fèi)承擔(dān)。
新運(yùn)行模式的特點(diǎn)：一是政府支持、體現(xiàn)公平。建立被征地農(nóng)民保障體系，必須由政府統(tǒng)籌規(guī)劃、積極引導(dǎo)、強(qiáng)力推動(dòng)，通過(guò)各項(xiàng)制度、體制、機(jī)制、政策的創(chuàng)新，完成保障制度建設(shè)，明確商業(yè)保險(xiǎn)參與的法律地位，體現(xiàn)基本養(yǎng)老保障的公平性原則。覆蓋勞動(dòng)年齡段人員和老齡段人員，在制度適用上體現(xiàn)公平，政府支持建立最低養(yǎng)老金制度，促進(jìn)被征地農(nóng)民同其他社會(huì)群體之間養(yǎng)老待遇的公平。二是二"保"合作、互為補(bǔ)充。社保部門作為社會(huì)保障的主管機(jī)構(gòu)，代表政府行使權(quán)力，制定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)則，監(jiān)督保障基金運(yùn)行情況，適時(shí)調(diào)整最低養(yǎng)老待遇，維護(hù)社會(huì)公平，審核保險(xiǎn)公司養(yǎng)老金支付情況，審查保險(xiǎn)公司被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)報(bào)表。保險(xiǎn)公司提供具體服務(wù)，辦理投保業(yè)務(wù)，開設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶；建立養(yǎng)老金發(fā)放機(jī)制；依法對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行投資組合，向個(gè)人賬戶分配投資收益；依法向投保者提供真實(shí)的信息服務(wù)，定期提供個(gè)人賬戶資金情況、定期公布過(guò)去一年的養(yǎng)老金投資收益率；充分發(fā)揮精算專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為地方政府提供繳費(fèi)和待遇水平測(cè)定、資金缺口預(yù)測(cè)服務(wù)。三是市場(chǎng)運(yùn)作、提高效率。政府通過(guò)支付管理費(fèi)的方式向保險(xiǎn)公司購(gòu)買服務(wù)，避免了新設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編招人的財(cái)政支出。同時(shí)，通過(guò)參與保險(xiǎn)公司之間自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，將養(yǎng)老金的投資收益狀況直接與保險(xiǎn)公司的利益相聯(lián)系，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司管理養(yǎng)老金的積極性，改變政府管理的低效率問(wèn)題，提高養(yǎng)老金的投資效益，降低管理成本。

三、有效運(yùn)行商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)同配合必須建立相應(yīng)的配套保障機(jī)制

（一）建立進(jìn)入退出機(jī)制，確保參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的保險(xiǎn)公司具備合格的資質(zhì)條件和服務(wù)能力

保險(xiǎn)公司管理被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，不同于一般商業(yè)性業(yè)務(wù)，涉及到眾多投保者養(yǎng)老金的安全，有關(guān)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，因而必須實(shí)行嚴(yán)格的政府管制，建立保險(xiǎn)公司準(zhǔn)入制度。比如，對(duì)公司的償付能力、合規(guī)經(jīng)營(yíng)、后續(xù)服務(wù)能力、最近三年的投資收益能力等都可設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻，只有符合準(zhǔn)入門檻的公司，才能參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障管理。同時(shí)，由于保險(xiǎn)公司的商業(yè)性質(zhì)，必須建立相應(yīng)的退出機(jī)制，使不稱職的公司能夠按照優(yōu)勝劣汰的原則平穩(wěn)退出，確保養(yǎng)老金始終能為管理水平較好的保險(xiǎn)公司管理，從而在確保養(yǎng)老金安全的基礎(chǔ)上，提高養(yǎng)老金的投資收益率。負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的政府部門可以設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，一旦保險(xiǎn)公司達(dá)到預(yù)警指標(biāo)，比如連續(xù)兩年養(yǎng)老金投資收益率低于約定最低收益率，或者出現(xiàn)違規(guī)操作行為，便可強(qiáng)制該公司退出。退出機(jī)制中要嚴(yán)格退出的隨意性，確保養(yǎng)老金的安全移交。

（二）健全基金運(yùn)作管理機(jī)制，確保被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的保值增值

1.構(gòu)建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。只有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能促使保險(xiǎn)公司在經(jīng)辦被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的過(guò)程中不斷提高服務(wù)水平，增強(qiáng)管理能力，最終提高被征地農(nóng)民對(duì)該項(xiàng)保險(xiǎn)的滿意度?；鸸芾砝硎聲?huì)可以根據(jù)養(yǎng)老金投資收益率、風(fēng)險(xiǎn)管理水平、服務(wù)質(zhì)量等選擇保險(xiǎn)公司；保障基金可以在公司之間自由轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)保障資源的優(yōu)化配置。
2.構(gòu)建基金資本化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。對(duì)養(yǎng)老基金的管理，存在資金化和資本化兩種不同的經(jīng)營(yíng)管理方式。"重慶模式"主要采取資金化管理方式，因而未能發(fā)揮保險(xiǎn)公司的投資優(yōu)勢(shì)。隨著國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的日趨規(guī)范和成熟，全國(guó)社?；饏⑴c資本市場(chǎng)的投資不斷增大，這也為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的資本化經(jīng)營(yíng)管理提供了借鑒。因此，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金也應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)資本化經(jīng)營(yíng)，積極拓寬投資渠道，按照不同比例投資于債券、股票、基金權(quán)證和直接投資等領(lǐng)域。如此，才能持續(xù)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，有效規(guī)避通貨膨脹等因素的侵蝕，真正做到基金的保值增值。
3.構(gòu)建保險(xiǎn)公司利益考核機(jī)制。為充分調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司的積極性，可以參照社保機(jī)構(gòu)經(jīng)辦養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定保險(xiǎn)公司經(jīng)辦被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核體系，并嘗試根據(jù)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，實(shí)施動(dòng)態(tài)的獎(jiǎng)懲激勵(lì)。

（三）構(gòu)建養(yǎng)老待遇正常調(diào)整機(jī)制，確保被征地農(nóng)民公平共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展利益

為了保障養(yǎng)老金的實(shí)際購(gòu)買力，讓被征地農(nóng)民也能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處，促進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，由勞動(dòng)保障部門、財(cái)政部門協(xié)同參照城市居民生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)，提出最低養(yǎng)老金調(diào)整方案，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。
政府則對(duì)最低養(yǎng)老金和投資收益率承諾擔(dān)保。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)和投保者長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致個(gè)人養(yǎng)老金賬戶資金不足，難以保證投保者最低養(yǎng)老金的需要，差額部分應(yīng)由國(guó)家財(cái)政承諾給予彌補(bǔ)。如果保險(xiǎn)公司由于投資不當(dāng)或其他意外情況使實(shí)際收益率低于約定最低收益率，先由管理公司動(dòng)用其自有資本進(jìn)行補(bǔ)足，如果管理公司自有資本還不足以使養(yǎng)老金的收益率達(dá)到法定最低收益率，則由財(cái)政資金作最終彌補(bǔ)。

（四）健全監(jiān)督管控機(jī)制，確保被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式的長(zhǎng)效安全運(yùn)行

建立完整的監(jiān)控機(jī)制是實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)效安全運(yùn)作的保證。一是明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行日常監(jiān)管，勞動(dòng)社會(huì)保障部門審查養(yǎng)老金保值增值和發(fā)放情況，審計(jì)部門對(duì)保險(xiǎn)公司被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行年度審計(jì)。二是構(gòu)建基金投資組合監(jiān)控機(jī)制，監(jiān)控基金的投資工具，限制基金進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資；監(jiān)控每種投資工具的投資限額，形成有效的投資組合；監(jiān)控各種投資比例，避免風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中。三是構(gòu)建財(cái)務(wù)監(jiān)控機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老金收支活動(dòng)實(shí)施監(jiān)控，防范虛假給付養(yǎng)老金等人為風(fēng)險(xiǎn)。四是構(gòu)建信息披露監(jiān)控機(jī)制，保險(xiǎn)公司應(yīng)采取有效途徑按時(shí)披露被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)信息，參保農(nóng)民可以通過(guò)柜臺(tái)、服務(wù)熱線電話等實(shí)時(shí)查詢養(yǎng)老金領(lǐng)取明細(xì)，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)社會(huì)保障部門對(duì)信息披露內(nèi)容的真實(shí)性嚴(yán)格監(jiān)控。