□本刊記者 李北方

政策門檻

“現(xiàn)在還不到時候，你得等?！碧岬缴虾Ｉ绫；鸢福鐣Ｕ蠁栴}專家鄭秉文說。

“上海的事還沒有揭鍋，情況還不清楚?！眲趧雍蜕鐣Ｕ喜肯聦俚纳鐣Ｕ涎芯克L何平也保持繼續(xù)觀察的態(tài)度。

湘財證券的養(yǎng)老金咨詢專家曾慶五對記者說，純粹從經(jīng)濟(jì)的角度來看，上海市社保局投資的資產(chǎn)，比如高速公路的投資，還是業(yè)界比較看好的領(lǐng)域。但是，“現(xiàn)在的政策不允許這樣做，它違背了政策?！?/P>

曾慶五所說的政策，指的是國家對于基本養(yǎng)老基金和補(bǔ)充養(yǎng)老基金即企業(yè)年金投資管理機(jī)制的規(guī)定。國務(wù)院1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(26號文)第七條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全部用于職工養(yǎng)老保險，嚴(yán)禁擠占挪用和揮霍浪費(fèi)。基金結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于2個月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。要建立健全社會保險基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，財政、審計部門要依法加強(qiáng)監(jiān)督，確?；鸬陌踩??！眲趧雍蜕鐣Ｕ喜?004年發(fā)布的《企業(yè)年金基金管理試行辦法》(23號令)第四十六條則對企業(yè)年金的投資范圍作出如下界定：“限于銀行存款、國債和其他具有良好流動性的金融產(chǎn)品，包括短期債券回購、信用等級在投資級以上的金融債和企業(yè)債、可轉(zhuǎn)換債、投資性保險產(chǎn)品、證券投資基金、股票等?！?/P>

按照政策，各項養(yǎng)老基金都禁止進(jìn)入實(shí)業(yè)領(lǐng)域的投資。

回到專業(yè)層面，而不是“利益輸送”

在上海社?；鸫蟀钢校偕坦唇Y(jié)是一個層面的問題，讓真相大白是民意所歸，但對制度本身的問題的討論不應(yīng)被掩蓋。曾慶五所謂制度過于保守的判斷，事實(shí)上早已是業(yè)內(nèi)的共識。此案應(yīng)該成為徹底反思和調(diào)整中國社?；鸸芾眢w制的一個契機(jī)。

很多專家估計，上海出了問題的是企業(yè)年金這一塊，至少也以企業(yè)年金為主。企業(yè)年金是在基本養(yǎng)老金之外，根據(jù)國家政策指導(dǎo)，企業(yè)根據(jù)自身實(shí)力建立的補(bǔ)充性養(yǎng)老金制度，基本原則是企業(yè)自愿參加，而非法律強(qiáng)制。由于企業(yè)年金的發(fā)展規(guī)模受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府減免稅收政策的影響，各地的年金規(guī)模發(fā)展極不均衡，目前上海企業(yè)年金發(fā)展中心管理的資金超過百億。由于全國范圍內(nèi)的年金發(fā)展水平從來沒有一個官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以專家對上海年金規(guī)模占全國總量的比重估計各不相同，有人說是1/6，有人則認(rèn)為占到一半。于是，有專家據(jù)此將上海社保基金案視為個別現(xiàn)象，比如何平；但鄭秉文則認(rèn)為這是個普遍現(xiàn)象，“性質(zhì)是一樣的，余額小的出小事唄?！?/P>

企業(yè)年金的概念早在1991年就由國務(wù)院文件提出，1995年開始推進(jìn)繳交，直到2001年才使用現(xiàn)在的名稱，同一筆資金此前一直叫做企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險。而到了2004年勞動和社會保障部頒布了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，企業(yè)年金的管理才進(jìn)入有法可依的階段。此前，企業(yè)年金的管理視同社?；穑顿Y渠道放得相對開一些。

“《企業(yè)年金基金管理試行辦法》(23號令)是一個很好的法規(guī)，但中國的一個普遍性問題是，法律寫的都很好，卻執(zhí)行不下去。”參與了23號令起草工作的林羿博士說。林羿是美國T. Rowe Price 金融集團(tuán)副總裁、勞動和社會保障部“企業(yè)養(yǎng)老金專家顧問”，不久前在國內(nèi)出版了專著《美國企業(yè)養(yǎng)老金的監(jiān)管與管理》。林羿認(rèn)為，23號令確定了對企業(yè)年金進(jìn)行市場化運(yùn)作的框架，對所涉及的包括受托人、賬戶管理人、投資管理人、托管人等不同的管理機(jī)構(gòu)的角色和法律責(zé)任都進(jìn)行規(guī)定。但問題在于像上海等地的社保局早已成立了年金中心，不理會這個法令，繼續(xù)按原有方式運(yùn)營，不按要求對企業(yè)公布經(jīng)營情況，于是便出現(xiàn)了上海式“利益輸送”的情況發(fā)生。

林羿說，很多地方社保局如同地頭蛇，對勞動和社會保障部的文件不予理睬，這個問題在制定23號令的時候就討論過了。據(jù)悉，勞動和社會保障部方面在上海社?；鸫蟀钙毓庵?，就已下定決心進(jìn)行整頓，考慮請國務(wù)院下發(fā)文件，要求各地立即執(zhí)行23號令?？赡艿牟襟E有二，首先要對各地社保局掌管的企業(yè)年金進(jìn)行清產(chǎn)核資，披露自建立年金以來的操作情況，這個過程可能需要一到兩年。接下來，就要啟動地方社保局從企業(yè)年金的運(yùn)作中退出的程序，對企業(yè)年金進(jìn)行市場化操作。勞動和社會保障部在2004年確定了37家金融代理機(jī)構(gòu)具備企業(yè)年金托管人資格，地方社保局退出后，讓建立年金的企業(yè)直接委托這些金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資。

“需要大思路”

中國的社會保障體制是獨(dú)特的，著名社保專家、全國人大常委鄭功成說過，這在世界上是前無古人、后無來者的。在世界范圍內(nèi)，只有中國在已經(jīng)有一套完整的社會保障制度條件下再全面打破，進(jìn)行顛覆式的變革，所以可想而知它是非常艱難的。

作為補(bǔ)充養(yǎng)老金的企業(yè)年金，即便在上海這個發(fā)展程度最高的地方，其覆蓋率也不過10%左右，可以說牽涉面并不廣。與此相對應(yīng)的基本養(yǎng)老基金在體制上存在的問題，波及的人群就更廣泛了，一旦出現(xiàn)問題，影響的將是老百姓對整個社會保障機(jī)制的信心。

現(xiàn)行的社會保障機(jī)制建立之初，社保部門收繳上來的基金，直接由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來管理，缺乏外部的監(jiān)督；而且社保部門直接從基金中提取管理費(fèi)，作為辦公費(fèi)用，管理費(fèi)如何管理也沒有明確的法規(guī)。社?；饘?shí)行地方統(tǒng)籌，出于保值增值的壓力，有些地方就把手頭可以動用的資金拿去投資，直接挪為他用的情況也不鮮見。1997年，中央電視臺報道了四川挪用社保基金蓋辦公樓的事件，刺激中央出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(即26號文)，對社保基金實(shí)行收支兩條線，在財政建立專戶，社保部門需要發(fā)放養(yǎng)老金要給財政打報告，這就使得用錢的不直接管錢。26號文同時還將社保部門的辦公經(jīng)費(fèi)完全納入財政預(yù)算，不再從基金中提取管理費(fèi)。同時，文件還對資金的投資方式作出嚴(yán)格限定，只能存入銀行或者購買國債。在隨后掀起的清查風(fēng)暴中，各地一共查出70多億元的違規(guī)資金，大部分已經(jīng)追回。

中國社會保險學(xué)會副秘書長張樹新對記者說，這個規(guī)定在理論上卡死了社?；鸨慌灿玫目臻g，他據(jù)此認(rèn)為，1998年以后社?；饐渭儽簧绫２块T挪用的可能性很小。他擔(dān)心的是對財政專戶沒有有效的監(jiān)督。

基本養(yǎng)老金又分社會統(tǒng)籌和個人賬戶，統(tǒng)籌部分用于現(xiàn)收現(xiàn)付。由于統(tǒng)籌部分存在缺口，1993年開始建立的個人賬戶資金在各地都被挪用作當(dāng)期支付，導(dǎo)致了大量空賬的存在。從2001年開始，國家在遼寧試點(diǎn)做實(shí)個人賬戶，今年初開始，試點(diǎn)推廣到8個省市區(qū)。個人賬戶一旦做實(shí)，就會產(chǎn)生一大筆閑置資金，其保值增值問題即凸現(xiàn)出來?！白鰧?shí)是一個方面，另一個就是做實(shí)之后你怎么辦，我認(rèn)為應(yīng)該有個政府主導(dǎo)的思路在里面?！蔽髂县斀?jīng)大學(xué)社會保障研究所所長林義教授說。

據(jù)張樹新介紹，社保體制改革時承諾的養(yǎng)老金替代率是58.5%(替代率指退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金與前一個月工資的比率，如果工資為1000元，養(yǎng)老金則應(yīng)為585元)。目前的養(yǎng)老金由三部分組成，統(tǒng)籌部分、個人賬戶和過渡性補(bǔ)貼，過渡期結(jié)束后，養(yǎng)老金只由前兩部分組成，58.5%的承諾替代率是指由兩部分組成的養(yǎng)老金要達(dá)到的。替代率的高低取決于個人賬戶的投資收益率，如果不改革目前只能存銀行和買國債的投資方式，即只能維持在1~2%的收益率，那么目標(biāo)替代率只能達(dá)到45%左右。張樹新的測算是，要順利完成過渡，達(dá)到58.5%的替代率，個人賬戶的年平均收益率必須達(dá)到6%以上。

社?；鸬谋Ｖ翟鲋凳菍I(yè)人士的共識，但在方式上專家們卻各有看法。張樹新就認(rèn)為，要取得高收益率，不在股票市場上占有一定的比重是不行的，因?yàn)槠渌袌龆际嵌ㄏ⒌?。他還說，必須克服對股票市場的恐懼，社保基金投資追求的應(yīng)該是長期的收益率，而不要太在意某一年的跌跌漲漲。

林義教授則不信任股票市場。他不久前參與了國家自然科學(xué)基金的一個項目，研究社?；鸷唾Y本市場的互動。林義認(rèn)為，中國的資本市場不能令人滿意，靠資本市場只有死路一條，這也是國家不放開投資的一個原因。他的意見是國家需要拿出“大的思路”，成立一個國家級的部門統(tǒng)籌運(yùn)作并承擔(dān)最終的責(zé)任，比如發(fā)行定向的國債，有意識地提高利率；另外應(yīng)考慮投資國家建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中解決保值增值問題。

林義批評了“社?；鹑胧小钡奶岱?，認(rèn)為這是不成立的，美國的養(yǎng)老金統(tǒng)籌全部用于購買國債，根本沒有任何其他形式的投資。目前美國的社保體系中是沒有個人賬戶的，據(jù)在美國工作的林羿博士介紹，目前美國國內(nèi)關(guān)于社保體系改革的爭論也涉及建立個人賬戶，而一旦建立個人賬戶，其投資必然要借助于金融市場。

最近，鄭功成教授在接受采訪時對社?；鸨Ｖ翟鲋堤岢龅目捶?，在某種程度上與林義教授不謀而合，他說，社?；鹪鲋狄乜紤]實(shí)業(yè)投資，比如投資三峽、南水北調(diào)、高速鐵路等，既安全又有較高的收益回報，這顯然較只注意銀行與國債或者股市要好得多。

對社?；鹗褂们闆r的審計是今年國家審計署的一個工作重點(diǎn)，上海社?；鸢钙毓庵?，清查的力度有望進(jìn)一步加大。張樹新認(rèn)為，社?；鸸芾碚咭呀?jīng)收得很緊了，他擔(dān)心的是，原來各界一直在呼吁的放開投資渠道問題，是不是會由于上海這個事進(jìn)一步延遲提上議事日程的速度。

社?；鹗抢习傩盏摹氨ＣX”，嚴(yán)查違規(guī)使用、打擊腐敗是眾望所歸，但希望不要擴(kuò)大到其他領(lǐng)域，延遲社?；鸨Ｖ翟鲋登赖挠懻摗Ｒ?yàn)楸Ｖ翟鲋挡涣?，養(yǎng)老金的發(fā)放就要靠財政補(bǔ)貼，最終還是老百姓掏腰包。

http://www.sina.com.cn 2006年09月18日10:57 南風(fēng)窗