社保基金屢查屢犯，顯示存在已久的地方社保基金監(jiān)督委員會幾乎形同虛設(shè)，公共基金仍然難以擺脫“提款機(jī)”陰影

上海社?；鸢傅亩嗝字Z牌倒下，席卷全國的監(jiān)管風(fēng)暴刮起。

9月，審計(jì)署同期對全國29個省區(qū)市、5個計(jì)劃單列市社?；疬M(jìn)行了一次“全景式摸底”，11月23日，發(fā)布了2006年第6號審計(jì)結(jié)果：違規(guī)金額71億元。

陜西、云南兩省勞動保障廳社?；鸨O(jiān)督處的兩位處長都不約而同地向本刊表示：自上海社?；鸢负?，“我們都忙死了”。

社?；鹨呀?jīng)是“屢查屢犯”了。勞動和社會保障部從1998年組建以后，聯(lián)手其他部委曾進(jìn)行過三次大檢查，2000年發(fā)現(xiàn)有170多億元社保資金被擠占挪用，2004年又發(fā)現(xiàn)16個省份有擠占挪用情況。

而這一次，在社?；饐栴}又一次整體性暴露之后，中央政府一面想法減輕損失、彌補(bǔ)空缺，一面也在直面社?；鸨O(jiān)管的體制性問題，尋找解決辦法——“社會保障基金監(jiān)督委員會”正逐漸成為一個格外引人注目的名字。

記者從勞動和社會保障部相關(guān)負(fù)責(zé)人得到確認(rèn)，到目前為止，全國已經(jīng)有27個省市成立了社保基金監(jiān)督委員會。

一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)

社?；鸨O(jiān)督委員會成立的初衷，勞動和社會保障部基金監(jiān)督司的一位負(fù)責(zé)人在電話中告訴記者，當(dāng)時主要是參照全國社會保障基金理事會。后者成立于2000年9月，是直屬于國務(wù)院的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

這位負(fù)責(zé)人告訴記者，社保基金監(jiān)督委員會的職責(zé)是履行決策、協(xié)調(diào)和社會監(jiān)督。一位專家判斷說，設(shè)立初衷正是為了解決“信托責(zé)任承擔(dān)者缺失的問題”。

但是，這一初衷在實(shí)施中并未得到完整地體現(xiàn)。

云南是社?；鸨O(jiān)督委員會成立較早的地方，該省勞動和社會保障廳基金監(jiān)督處陳處長說，“我們省的社?；鸨O(jiān)督委員會是2001年成立的，屬于全國第一批。在我們之前有遼寧和湖南兩省?！?/P>

從2000年起，勞動和社會保障部開始在遼寧省進(jìn)行“做實(shí)個人賬戶”的社保試點(diǎn)，并隨之指導(dǎo)遼寧成立了遼寧省社保基金監(jiān)督委員會?！霸颇仙绫；鸨O(jiān)督委員會當(dāng)時就是學(xué)習(xí)遼寧的經(jīng)驗(yàn)而設(shè)立的?！标愓f。

據(jù)陳處長介紹，接下來，2002年在所有的州市一級也建立了社?；鸨O(jiān)督委員會。到2004年，則所屬的129個縣也全部建立了。

基本上，在全國絕大多數(shù)縣市區(qū)，都有著一個叫做社?；鸨O(jiān)督委員會的機(jī)構(gòu)。

但是，已經(jīng)在全國大面積建立的社保基金監(jiān)督委員會，在成立了五年之后，卻始終“藏在深閨人未識”。

中國社科院、中國人民大學(xué)的多位社保專家，不約而同地告訴記者，“我們也是在上海社保案之后從媒體的報道中才知道有這么一個機(jī)構(gòu)?！?/P>

勞動和社會保障部基金監(jiān)督司副司長劉梅告訴本刊記者，“社?；鸨O(jiān)督委員會是一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)?！倍?，在中央的層面，并沒有設(shè)立社保基金監(jiān)督委員會。“這主要是考慮要發(fā)揮地方政府在基金監(jiān)督上的作用。”

而云南省勞動和社會保障廳基金監(jiān)督處陳處長說，“云南省政府下設(shè)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)有300多個?！?/P>

盡管中央并未對社保基金監(jiān)督委員會的職責(zé)功能、組成結(jié)構(gòu)等作出規(guī)定，且直到上海社?；鸢负?，中央才明確要“建立健全的社會保障基金監(jiān)督委員會的工作制度”，但是，劉梅告訴記者，“各省的設(shè)置都是差不多的?！?/P>

以云南省一級為例：主管社保的政府領(lǐng)導(dǎo)（副省長）任主任，副主任5個，分別是聯(lián)系政府領(lǐng)導(dǎo)的副秘書長、勞動和社會保障廳廳長、財(cái)政廳副廳長、審計(jì)廳副廳長、監(jiān)察廳副廳長。委員則包括民政、衛(wèi)生、藥監(jiān)、地稅、銀行、銀監(jiān)、國資、經(jīng)貿(mào)等各部門人員。

另外，還有兩個企業(yè)的董事長為參保單位代表，省總工會推薦的一個全國勞動模范為職工代表，一個醫(yī)院院長、一個法學(xué)教授、一個財(cái)會教授為專家代表，都在委員之列。

這一組成方式在各地方都相似。不過，陳處長告訴記者，“主要還是些政府人員”。而陜西省勞動和社會保障廳基金監(jiān)督處劉處長告訴記者，“我們明年準(zhǔn)備吸納人大和政協(xié)人員。”

所監(jiān)督的范圍，按規(guī)定將涉及到社?；饛恼魇盏街С龅母鱾€環(huán)節(jié)，劉梅告訴記者，社會保險基金監(jiān)督委員會在有的省市就叫“社會保障監(jiān)督委員會”。

“兒子管老爸”

社保基金難自保，中國人民大學(xué)社會保障研究所所長李紹光表示，“里面有根本性的體制問題未得到解決?！?/P>

缺失最基本的信托責(zé)任承擔(dān)者被認(rèn)為是社保基金屢被挪用的主要原因。李紹光說，盡管十四屆三中全會提出建立社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為社會保險基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，與行政部門管理職能分開。但實(shí)際上這只是“行政體系內(nèi)部的分開，不是市場經(jīng)濟(jì)意義上的分開，極容易產(chǎn)生操作風(fēng)險”。

地方政府在社?；鸸芾砩希犬?dāng)監(jiān)管者，又同時成為委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清，使得養(yǎng)老基金缺乏獨(dú)立和足夠的行政監(jiān)管。

歷次對社?；饳z查所暴露的問題無不說明這一點(diǎn)。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研材料說，在很多地方，地方政府修路、建學(xué)校，甚至發(fā)工資缺錢時，都“首先想到挪用社保資金”。

社?；鸨O(jiān)督委員會被視為解決信托人缺位的一個可能的辦法。但是，從成立的那天起，它就似乎更多的是個名義——只在極個別的省份，才掛有實(shí)打?qū)嵉摹?a href="http://www.beihaihotel.net/shebaozhengce/1219044/">社會保險基金監(jiān)督委員會”的牌子。

多數(shù)情況下，這個委員會并沒有專門的辦公機(jī)構(gòu)。只是在各地的勞動保障部門（一般是基金管理處）設(shè)一個辦公室，有的地方甚至就沒有專門的辦公經(jīng)費(fèi)。云南倒是有，陳處長說，“這才使得我們不像別的一些非常設(shè)機(jī)構(gòu)一樣，可以做一些事情?！?/P>

但是云南和大多數(shù)省市一樣，并無固定的編制，也就沒有專職的人員。實(shí)際上是給基金監(jiān)督部門又一個辦事的名義。

陳處長告訴記者，社?；鸨O(jiān)督委員會更多的是協(xié)調(diào)組織各相關(guān)部門。監(jiān)督功夫更多花在征繳和清欠層面，至于基金的管理和實(shí)際運(yùn)作，社保基金監(jiān)督委員會和各級政府的監(jiān)督部門一樣，并不能擺脫“兒子管老爸”的局面。

陜西省勞動和社會保障廳基金監(jiān)督處劉處長告訴本刊記者：各地的社保基金監(jiān)督委員會成績與效果都很一般。而中國社科院研究員唐鈞則說，連連不斷的社?；鸢刚f明眾多的社?；鸨O(jiān)督委員會并沒起到什么作用。

怎樣監(jiān)管公共基金？

如果沒有一個完整意義上的監(jiān)督委員會，那么社?；鸬谋O(jiān)管就始終是一個無法解決的難題。

中國社科院社會政策研究中心副主任楊團(tuán)說，中國很多學(xué)習(xí)西方的監(jiān)管制度徒有其表。在她看來，西方公共基金監(jiān)管制度之所以有效，就在于有一個獨(dú)立于政府、而向基金利益相關(guān)人負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。“譬如美國的醫(yī)保基金，專門的委員會獨(dú)立于政府，享有獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，只對議會負(fù)責(zé)?！?/P>

新華社記者曾采訪在紐約社會安全保障局工作了20多年的巴克小姐，她說，根據(jù)她的工作經(jīng)驗(yàn)，在美國到目前為止還未發(fā)生過有關(guān)社保基金被挪用或侵貪的案例。

獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位，所造就的是社保基金左右為難。在上海社保基金案后，國務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)，社?；鹬荒艽嬖阢y行或者購買國債。這已經(jīng)是三番五次地重復(fù)了，但是并沒有妨礙各級地方政府以各種名義和方式對社?；疬M(jìn)行其他市場化的商業(yè)投資。

但是，保值增值是任何公共基金的應(yīng)有之義。中國社科院研究員唐鈞說，在存銀行和買國債回報率十分低的情況下，你很難說把社?；鸫嬖阢y行、購買國債損失大，還是允許地方政府投資所造成的損失大。

這意味著，即使嚴(yán)格按照國務(wù)院規(guī)定，地方政府完全不作為，既不違規(guī)違紀(jì)，也不作投資，那也未必就是一個合理的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國社?；鸬墓芾沓杀緸?％，而國際上一般是1％左右。但是，從基金回報看，2004年社會保障基金投資回報率為3.3％，小于國際上社會保險基金投資長期債券平均6％的實(shí)際收益率。

不僅僅是社?；?。住房公積金、農(nóng)?；稹⑹У剞r(nóng)民和小城鎮(zhèn)保險基金，甚至防艾滋病?？罨鸬鹊裙不?，都無不面臨著相同的境遇。這些境遇都面臨著共同的制度制約。

12月1日，勞動和社會保障部副部長劉永富強(qiáng)調(diào)，基金監(jiān)督工作要覆蓋到各類社會保險基金。只有不同的監(jiān)管方式，沒有不受監(jiān)管的基金。

2006年12月18日 07:11 中國新聞網(wǎng)（來源：《中國新聞周刊》；何忠洲）