胡舒立/文 《財經(jīng)》雜志/總177期

要從觀念層面厘清社保基金的產(chǎn)權主體，結束地方政府強勢介入、集行政管理權和經(jīng)營權于一身的局面

顯然應拜賜去年秋天的“社保案”沖擊，新年伊始，上海市關于社保的兩項措施都成了新聞：其一是《上海市社會保險基金財務管理辦法》(下稱《辦法》)正式施行，其二是上海市即將組建社會保障監(jiān)督委員會。在中國社保體系危機頻現(xiàn)的今天，上海的兩項舉措雖算不得重大創(chuàng)新，卻提醒我們對社保體制改革之本進行再思考。

《辦法》于去年10月30日的上海市政府常務會議上通過，類似的全國性法規(guī)是1999年由財政部、勞動和社會保障部頒行的《社會保險基金財務制度》(下稱《制度》)。相隔七年，兩相比較，發(fā)現(xiàn)差異并不很大。除《辦法》規(guī)定納入社?；鸬呢攧展芾淼摹梆B(yǎng)命錢”概念更寬泛，有關基金預決算、籌集和支付，基金結余管理，以及財政專戶管理等等內容，均與七年前出臺的《制度》幾同。至于上海即將成立的社會保障監(jiān)督委員會，則從2001年始就在全國推廣，當年5月勞動和社會保障部為此頒布了兩項命令，各地隨即展開行動，至2005年底已有27個省(區(qū)、市)建立了社保監(jiān)督委員會。上海在去年經(jīng)歷了社保風波之后，痛定思痛，有意亡羊補牢，確實值得肯定；但上海市有關行動多年來居然在27個省份之后，卻是新聞的另一面。

其實，無論“監(jiān)督委員會”還是“基金管理辦法”，都并不意味著治本，否則就無法解釋為何多年來一直有這樣的制度安排，但違規(guī)違法事件連年不斷。近期國內關于社?；鸸芾碇子性S多深入討論，綜合其中識者觀點可以得知，當前除弊興利正是百端待舉，但關鍵還是要從觀念層面厘清社保基金的產(chǎn)權主體，結束地方政府強勢介入、集行政管理權和經(jīng)營權于一身的局面。

中國自1991年養(yǎng)老保險改革起步，已逐步形成了強制性的基本養(yǎng)老基金(包含社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金)、企業(yè)補充養(yǎng)老金(企業(yè)年金)和個人自愿性養(yǎng)老儲蓄為特征的“三支柱”型社保體系。在這一體系中，尊重參保者的產(chǎn)權極為重要，但現(xiàn)實中對個人產(chǎn)權的漠視卻無處不在。

在基本養(yǎng)老保險領域，1993年提出、1997年在全國推開的“個人賬戶制”，政策動因是借其個人產(chǎn)權性質增加繳費積極性，形成國家、企業(yè)和個人分擔的養(yǎng)老制度。但多年來種種原因使個人賬戶長期空轉，政府挪用個人賬戶填補當期統(tǒng)籌支付缺口習慣成自然。由是政府已從統(tǒng)籌基金的代理人擴張至個人賬戶范疇，已經(jīng)成了基本養(yǎng)老金的實際主人；而個人作為產(chǎn)權主體出于自身利益本應行使的外部監(jiān)督也就蕩然無存。

此外，第二支柱企業(yè)年金的個人產(chǎn)權性質亦無可置疑。由于這部分補充養(yǎng)老金并不用于當代支付，先天具有投資和保值需求，本可按職工及企業(yè)的自身意愿進行市場化管理，由所有者自由選擇年金的投資和管理機構。但許多地方政府在控制基本養(yǎng)老金的同時，也牢牢控制了年金的管理權。例如上海社保局于2002年同時設立了社保中心和年金中心兩大事業(yè)機構，后者掌控了幾乎上海所有企業(yè)的年金。在2006年上海社保案爆發(fā)后外界方始看清，政府統(tǒng)管的企業(yè)年金長期以來與基本養(yǎng)老基金形同一體，相互混用，擠占挪用、盲目投資無處不在。

勞動和社會保障部等中央部門從2004年起先后推出《企業(yè)年金試行辦法》等一系列規(guī)章，確定了年金運營信托模式的市場化框架，規(guī)定了年金主要運營主體的職責和資質。2006年9月，在上海社保案爆發(fā)后不久，勞動和社會保障部再行發(fā)布《關于進一步加強社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》(34號文)。這些政策措施都是為了在年金的投資、管理中引進各類合格的市場參與主體，建立相互監(jiān)督制衡機制，打破長期以來政府社保部門大權獨攬的局面。按34號文規(guī)定，2007年底是政府移交年金管理權的大限。

但是，至少在政府年金中心規(guī)模最大的上海，年金管理市場化的進步并不顯著。據(jù)上述1月17日的新華社消息同時披露，上海一個新的企業(yè)年金管理機構的籌建工作已開始啟動?！吧虾Ｊ袆趧雍蜕鐣Ｕ暇謱⑦x擇在滬金融機構中有實力、有信譽的單位及大型企業(yè)集團共同出資，單獨組建一家企業(yè)年金管理機構，在履行有關報批手續(xù)后，承擔企業(yè)年金管理的法定職責，并整體接收原來由企業(yè)年金發(fā)展中心經(jīng)辦的企業(yè)年金。這一機構有望在今年底前完成組建，實現(xiàn)企業(yè)年金的整體移交”——現(xiàn)在還無法窺知“新中心”的進一步細節(jié)安排，不過官方報道顯示的做法，顯然與中央主管部門主張由企業(yè)自主選擇年金管理主體的做法并不一樣。政府不愿放棄控制權的意向則相當昭然。

這就是16年來中國社保機制改革的艱辛所在：盡管有好的制度設計，盡管市場化的力量正在逐步增大，但政府并不甘心在本該退出的領域退出或退后。在改革帶來的各種利益較量中，最主要的較量是政府和市場的較量。而只要強大的、具有先天壟斷特性的政府權力繼續(xù)橫亙于市場競爭之中，則推進包括社保體制改革在內的一切改革便又難上加難。

2007年01月21日 13:18 《財經(jīng)》雜志(本文刊于07年01月22日出版的《財經(jīng)》2007年第2期)