由于特殊的國情和人口政策，擁有廣袤土地和龐大人口數(shù)量的中國比起大多數(shù)國家，面臨著更加嚴(yán)重的老齡化危機。聯(lián)合國1999年公布的中生育率和中死亡率預(yù)測結(jié)果顯示：65歲及其以上老人占總?cè)丝诘谋壤龔?0%上升到20%所需要的年份中國為20年 (從2017-2037年)，日本為23年(從1984-2007年)，美國為57年(從1970-2028年)，德國、瑞士則分別為61年(從1951—2012年)和64年(從1947—2011年)。這意味著中國老齡化的速度將遠(yuǎn)快于其他大部分國家。對于一個正處在工業(yè)化階段的發(fā)展中國家來說，這無疑具有極大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險性。一方面，作為發(fā)展中大國和體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的國家，中國需要保持自己在勞動力市場上的比較優(yōu)勢，充足而廉價的勞動力供給是中國企業(yè)界與世界競爭的有力武器。加速的老齡化則隨著年輕在職人員數(shù)量和比例的下降，有可能使中國失去這種比較優(yōu)勢；另一方面，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共事業(yè)對財政投入有著廣泛的需求。老年人口隊伍的急劇增大將會造成社會保障養(yǎng)老財政支出負(fù)擔(dān)的加劇，不僅有可能使養(yǎng)老保險基金的供給陷入危機，也會因此增加年輕一代的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，并進(jìn)一步阻礙中國社會全面改革的進(jìn)程。老齡化趨勢使中國的養(yǎng)老保險體制正處在一個舊制度變革與新制度選擇的關(guān)鍵期。

一、中國養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀

根植于計劃經(jīng)濟(jì)土壤之上的中國舊的養(yǎng)老保險制度有如下基本特征：(1)養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，包括國家機關(guān)、企事業(yè)單位和部分城鎮(zhèn)、集體企業(yè)或職工中的固定工，小集體企業(yè)、私營、三資企業(yè)職工及個體戶業(yè)主都沒有納入保障范圍。(2)養(yǎng)老基金來源渠道分兩個部分：國家機關(guān)、事業(yè)單位基金來源于國家財政撥款；企業(yè)職工的養(yǎng)老費用來源于企業(yè)生產(chǎn)性收益，并在企業(yè)營業(yè)外列支。其實質(zhì)都是來自國家預(yù)算。(3)現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式。實行代際之間的收入再分配政策，工作的人供養(yǎng)已退休人員?；鸬幕I資保持收支平衡的原則，不留積累，易于管理。(4)以單位為“單位”封閉運行。每個單位只對本單位的退休者負(fù)責(zé)，表現(xiàn)出顯著的單位化特征。(5)管理制度分立的非統(tǒng)一的制度安排。國家機關(guān)與企業(yè)職工兩個系統(tǒng)并行，分割管理，分割實施。離休、退休制度并行。

這種養(yǎng)老保險制度安排在長達(dá)40余年的時間里，在提高勞動者的福利水平，解除城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老的后顧之優(yōu)等方面也發(fā)揮了重要的作用。但是，該制度也存在著本身無法克服的內(nèi)在缺陷：第一，國家或企業(yè)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險，這種單方負(fù)責(zé)的制度安排在替代率不斷攀升，離退休人員持續(xù)增加的情況下不堪重負(fù)。國有企業(yè)因離退休人員太多而陷入財政困境甚至破產(chǎn)，國家負(fù)擔(dān)沉重。第二，“畫地為牢”的單位養(yǎng)老模式，造成企業(yè)職工隊伍老化、人浮于事。勞動者流動性差，各個單位退休人員的多少以及其年齡結(jié)構(gòu)的不同使得企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重。第三，非統(tǒng)一的制度安排下管理體制不健全，機構(gòu)分散，管理服務(wù)的社會化程度低；行政管理監(jiān)督營運實施各項工作缺乏合理分工，管理效率低下；企業(yè)的社會職能與生產(chǎn)職能不分，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。這些缺陷使得舊的養(yǎng)老保險制度很難適應(yīng)并支持20世紀(jì)90年代以來快速發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)市場化改革。經(jīng)濟(jì)改革的核心是國有企業(yè)改革，國企改革的實施導(dǎo)致許多國有企業(yè)破產(chǎn)，傳統(tǒng)的企業(yè)養(yǎng)老就失去了穩(wěn)定的組織和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另外，市場經(jīng)濟(jì)要求社會化的養(yǎng)老保險，而傳統(tǒng)的非社會化的制度安排是與計劃經(jīng)濟(jì)相伴隨而產(chǎn)生的，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

二、中國現(xiàn)行養(yǎng)老金籌資模式分析

改革開放以來，隨著世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險體制改革運動在20世紀(jì)七八十年代的逐步蔓延，尤其是智利私有化改革所帶來的巨大的震撼效應(yīng)所導(dǎo)致的世界各國養(yǎng)老保險體系紛紛開始進(jìn)行變革趨勢的影響下，中國養(yǎng)老保險體系也進(jìn)入了改革的行列。改革開放以后，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，1991年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)[1995]6號)的文件確定了養(yǎng)老保險體制改革的目標(biāo)：要求建立資金來源多渠道、保障方式多樣化、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保障體系。1997年26號文件《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》(以下簡稱《決定》)是20世紀(jì)80年代以來對養(yǎng)老保險體制改革試點的結(jié)晶，養(yǎng)老保險制度由過去的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制。提出了全國統(tǒng)一的改革方案：規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老金的比例不超過企業(yè)總工資的20%，個人1997年繳納工資的4%，從1998年起每兩年提高一個百分點，最終達(dá)到8%；另外規(guī)定按本人工資的11%建立個人賬戶，不足的從企業(yè)繳費中劃撥。但新的部分積累制的創(chuàng)新模式并不是一帆風(fēng)順，由轉(zhuǎn)制所帶來的一系列問題，尤其是自從70年代初實行的計劃生育政策，使中國在較短的時間內(nèi)就完成了人口轉(zhuǎn)變的過程，很快進(jìn)入老齡社會，它所帶來的社會問題成為又一次改革的契機。

2000年國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》(國發(fā)[2000]42號)規(guī)定，個人賬戶基金不再用于當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，而是全部用于積累，存人銀行，購買國債，以保值增值；同時規(guī)定個人賬戶基金積累由個人繳費構(gòu)成，規(guī)模由原來的11%減少到8%；確定了企業(yè)年金實行市場化管理和運營的原則。養(yǎng)老保險制度變遷路徑表明我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系的發(fā)展經(jīng)歷了從單位保障到國家保障再到社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式的演變。所謂部分積累制的籌資模式，兼具了現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式和基金積累籌資模式的優(yōu)點，同時又避免了二者的缺點和不足，這是中國政府為了避免老齡化危機到來時所作的政策改革和調(diào)整，是養(yǎng)老保險籌資模式上的創(chuàng)舉，也是特殊人口政策的必然產(chǎn)物。

一般來講，養(yǎng)老金的籌資模式有三種：一是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用年輕在職一代人的收入來支付當(dāng)代退休人員的養(yǎng)老費用，其實質(zhì)是收入在代際之間重新分配；二是完全積累制，即把當(dāng)代人收入中的一部分強制儲存起來，放入個人賬戶，為將來的養(yǎng)老之需做儲備，當(dāng)代人供養(yǎng)當(dāng)代人，其實質(zhì)是個人生命周期內(nèi)資產(chǎn)的時序轉(zhuǎn)移；三是部分積累制，即將當(dāng)代人養(yǎng)老費用的一部分由社會統(tǒng)籌即代際轉(zhuǎn)移來支付，一部分由當(dāng)代人工資的部分儲蓄來支付，其實質(zhì)是代際轉(zhuǎn)移的“橫向分配”和代內(nèi)轉(zhuǎn)移的“縱向分配”相結(jié)合的籌資模式。

中國政府選擇部分積累制一方面是為了應(yīng)對老齡化將帶來的沖擊和壓力，最主要的是由本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀而決定的。世界各國的實踐也證明，在老齡化的沖擊下現(xiàn)收現(xiàn)付制已經(jīng)紛紛陷入養(yǎng)老金的清償危機，而完全積累制對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國、人口大國來說實施起來又不符合實際，惟有部分積累制一方面顧及了社會公平——代際轉(zhuǎn)移支付，強化了社會再分配的功能，有利于提高全體國民的福利水平；另一方面又兼顧了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，有利于資本市場的發(fā)展與完善。

社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制有利于調(diào)整國家、企業(yè)、個人三個不同利益主體之間的關(guān)系，形成了三者責(zé)任共擔(dān)的機制。責(zé)任主體是國家、企業(yè)和個人。由企業(yè)和個人分擔(dān)保險費，政府承擔(dān)社保機構(gòu)的管理和運營費用，在基金不足的情況下由財政撥款加以補貼，分散了原來只有企業(yè)養(yǎng)老的國家包攬過多，企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，個人自保意識淡薄的現(xiàn)狀。另外，強化了權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的原則；不繳費者不受益，多繳費者多受益，增強了人們參與社會養(yǎng)老保險的積極性，促進(jìn)了公平和效率的共同發(fā)展，以及多層次社保體系的形成。

三、中國現(xiàn)行養(yǎng)老體制存在的弊端

現(xiàn)行養(yǎng)老保險籌資模式在實行過程中出現(xiàn)了許多問題和矛盾，這對即將進(jìn)入老齡人口增長高峰期，同時又正值工業(yè)化發(fā)展階段的中國來說，必然要求盡快完善現(xiàn)行的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制，完成由舊制度向新制度轉(zhuǎn)移的過程，將養(yǎng)老保險推向高效、快速、健康發(fā)展的軌跡。

要對現(xiàn)行體制進(jìn)行完善與改進(jìn)，必須首先明確當(dāng)前中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制所存在的弊病和問題：

1.基金來源渠道單一，收支矛盾日顯突出。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險的基金來源主要是保險費的收入及其利息收入和財政補貼。由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，保費欠繳的情況非常嚴(yán)重，相當(dāng)一部分地區(qū)的保費收不抵支，原有的積累也逐漸減少；另一方面基金保值增值的幅度又太小，彈性收繳與剛性支出的矛盾日趨突顯出來，加上老齡人口數(shù)量的不斷上漲，享受養(yǎng)老金的人數(shù)不斷增加，繳納養(yǎng)老保險費的人數(shù)卻不斷減少。養(yǎng)老保險費用開支增加與收入減少之間的矛盾，成為應(yīng)對老齡化危機最主要問題之一。

2.歷史欠債嚴(yán)重，“空賬”運行規(guī)模大。我國當(dāng)前實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，從現(xiàn)收現(xiàn)付制到統(tǒng)賬結(jié)合制的轉(zhuǎn)變是一次根本性的體制變革。但是在實際的實施中卻形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付制沒有什么本質(zhì)區(qū)別的“空賬”運行機制。1997年《決定》指出已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金繼續(xù)按照過去的標(biāo)準(zhǔn)，由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌部分解決。這意味著企業(yè)要同時承擔(dān)退休職工養(yǎng)老之需和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，繳費困難、逃費、欠費現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致養(yǎng)老金收不抵支。另一方面由于我國老齡化程度不斷加速，除去個人賬戶積累的“社會統(tǒng)籌”部分根本不足以用來支付離退休人員養(yǎng)老金，再加上統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分資金的“混賬管理”，于是就出現(xiàn)了“拆東墻補西墻”，“挪用”個人賬戶中的基金來填補養(yǎng)老金支付空缺的現(xiàn)象，導(dǎo)致個人賬戶空賬運行。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，當(dāng)前個人賬戶空賬累計規(guī)模已超過2000億元。

3.退休年齡偏低，且男女性別在退休年齡上差距太大。退休年齡的高低決定著領(lǐng)取養(yǎng)老金時間的長短，退休年齡越高意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間越短，即用于支付養(yǎng)老金的基金需求就會越少。而退休年齡越低，則意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間越長，即用于支付養(yǎng)老金的基金需求就會越多。所以退休年齡這一變量也是關(guān)系到養(yǎng)老保險制度能否正常運行的關(guān)鍵因素。我國規(guī)定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，偏低的退休年齡是導(dǎo)致我國社會養(yǎng)老保險制度收支不平衡的主要原因，加上生活和醫(yī)療健康水平的提高造成我國人口的老年撫養(yǎng)比不斷攀升，有關(guān)專家預(yù)測我國2000年老年撫養(yǎng)比為10%，2010年為18.6%，2020年為26.3%，2030年為40.2%，2050年為58.7%，2060年為60.3%。另一方面，由于女性的平均壽命要明顯高于男性，而且在老齡人口中女性占的比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于男性，在我國，女性要比男性早5年退休，這不僅導(dǎo)致我國養(yǎng)老金支付壓力加重，而且也不利于婦女權(quán)益的保障。

4.公共養(yǎng)老金替代率居高不下。養(yǎng)老金的替代率是國際通用的衡量勞動者退休前后保障水平差異的基本指標(biāo)之一，是指勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率。養(yǎng)老金替代率水平的高低決定了公共養(yǎng)老金水平的高低，即基本養(yǎng)老金替代率越高，公共養(yǎng)老的支出水平就越高。我國當(dāng)前已退休人員養(yǎng)老金的替代率為80%，有時甚至高達(dá)90%以上，這個水平遠(yuǎn)高于 40%—60%的國際水平。

5.基金管理效率低下。我國規(guī)定養(yǎng)老金在留足2個月的支付以外，應(yīng)該全部用于購買國債、銀行儲蓄、企業(yè)債券、投資股市，嚴(yán)禁投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。但是目前我國養(yǎng)老金仍主要用來購買國債和銀行儲蓄，基金收益甚小，根本無法滿足老齡社會對養(yǎng)老金的需求，沒有真正建立起養(yǎng)老金保值、增值的有效機制。在基金的使用、投資、運營等方面效率低下。同時，由于基金管理監(jiān)管機制的缺位導(dǎo)致基金的挪用、貪污，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生。

6.盡管養(yǎng)老保險覆蓋范圍狹窄，但是將所有人全部納入養(yǎng)老保險范圍之內(nèi)，未免操之過急。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其現(xiàn)狀仍然不具備將所有人都納入老年“安全網(wǎng)”的條件。因為經(jīng)濟(jì)條件是社會保障運行實施的基礎(chǔ)和前提，沒有堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為后盾，如何發(fā)展和完善社保體系就猶如紙上談兵。所以對社會養(yǎng)老保險體系而言，在當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型的當(dāng)口，由轉(zhuǎn)制所帶來的高昂的成本以及由此帶來的一系列外部性問題，正困擾著養(yǎng)老保險體制的改革，此時若再將農(nóng)村老人也納入養(yǎng)老保險的體系，會使養(yǎng)老金入不敷出的情況進(jìn)一步加重。中國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的老齡化程度比起城鎮(zhèn)的老齡化程度要嚴(yán)重得多，相當(dāng)一部分欠發(fā)達(dá)省區(qū)的老人比例將高于全國的平均水平。到21世紀(jì)中葉，農(nóng)村65歲及其以上的人口將達(dá)到城鎮(zhèn)的1.2倍，農(nóng)村的老年撫養(yǎng)比要比城鎮(zhèn)的高出 31.4%。因此農(nóng)村養(yǎng)老保險當(dāng)前仍應(yīng)當(dāng)以家庭養(yǎng)老為主，待各方面條件成熟以后，再考慮將其納入養(yǎng)老保險的框架之內(nèi)。但是，另一方面農(nóng)民工作為當(dāng)代社會一個特殊的群體，大都由青壯年組成的，將其劃入養(yǎng)老保險的范圍之內(nèi)，會在很大程度上緩解養(yǎng)老金支付的危機問題，而我國當(dāng)前尚沒有關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的任何規(guī)章制度的建立。

四、對策建議

基于以上所存在的問題與弊端，提出以下應(yīng)對策略：

1.擴(kuò)大基金來源的渠道，建立多層次的養(yǎng)老保險體系。提高養(yǎng)老金保值增值的能力，實行國有資產(chǎn)變現(xiàn)，發(fā)行社保長期債券，進(jìn)入資本市場等措施，把社保基金做大。放松對養(yǎng)老金投資于股票的管制，增加投資的比例。在保障基金安全性的同時，為了獲得更多的收益，要在經(jīng)過嚴(yán)密的精算之后將資金投資于風(fēng)險相對比較大的投資工具，以期獲得更高的基金收益。

2.階段性提高退休年齡尤其是婦女的退休年齡。降低老年撫養(yǎng)比例，減輕養(yǎng)老金發(fā)放的沉重壓力。提高退休年齡還可以在減少退休人口的同時相應(yīng)地增加在職人口的數(shù)量，從而可以降低贍養(yǎng)比率。有研究表明，中國目前的退休年齡如果各提高5歲的話，當(dāng)前退休人口會減少1000萬，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1／3。

3.積極發(fā)展企業(yè)年金計劃即補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險。強化個人自保的意識，加強企業(yè)和個人對養(yǎng)老保險的責(zé)任與義務(wù)。使得養(yǎng)老保險的各個支柱都得以發(fā)展和完善，為建立多層次的保障體系打好基礎(chǔ)，為降低基本養(yǎng)老金的替代率，促進(jìn)個人賬戶實賬運行創(chuàng)造足夠大的活動空間。

4.解決個人賬戶的“空賬”問題。(1)建立賬戶分立制，建立個人賬戶專管體系。將個人賬戶從社會統(tǒng)籌金中分離出來，實行賬戶分立，從而避免社會統(tǒng)籌向個人賬戶“借”的風(fēng)險。(2)建立專門的基金管理機構(gòu)來負(fù)責(zé)個人賬戶基金的管理與營運，以確保其保值增值。(3)對“老人”而言，國家必須明確責(zé)任，建立各級政府負(fù)責(zé)的養(yǎng)老金財政補助制度，保證其養(yǎng)老金的發(fā)放。(4)對“中人”的個人賬戶“空賬”問題，可采用名義賬戶或發(fā)行認(rèn)證債券。同時，要積極發(fā)展補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄相結(jié)合的發(fā)展機制，逐步做實個人賬戶。

5.建立多層次社會保險基金監(jiān)管體系。實行收支兩條線，保證?？顚Ｓ?，建立省級或省級以上的管理系統(tǒng)，做到統(tǒng)一管理。對于基本養(yǎng)老保險的監(jiān)管，應(yīng)由政府成立專門的獨立機構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管。對于企業(yè)補充養(yǎng)老保險和其他養(yǎng)老保險的監(jiān)管，也應(yīng)該由政府直屬機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，實行統(tǒng)一集中的監(jiān)管模式。

6.建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保障體系。一項社保計劃應(yīng)該和能否覆蓋哪些人群，是由社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平，勞動力市場發(fā)育狀況和政府行政管理能力所決定的。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢來看，養(yǎng)老保險應(yīng)逐步全面覆蓋所有與城市化、工業(yè)化過程有密切聯(lián)系的群體，而農(nóng)民工正是這一過程中非常龐大而且不容忽視的一個群體。應(yīng)該立即建立有關(guān)將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險框架之內(nèi)的法律法規(guī)，將其納入養(yǎng)老保險的范圍之內(nèi)。這樣一方面可以擴(kuò)大社保尤其是養(yǎng)老保險的基金來源；另一方面，又可以在一定程度上緩解農(nóng)村老齡化帶來的養(yǎng)老危機，因為一旦農(nóng)民工為社保網(wǎng)絡(luò)所覆蓋，他們才會有“精力”去考慮如何提高父母輩老人的福利水平問題。

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2007年4月19日 中國保險網(wǎng) 作者：馬紅鴿 來源：《金融與保險》2007年第2期