近日，財(cái)政部財(cái)科所專家在“2015中國(guó)改革論壇”上的發(fā)言中認(rèn)為，如果部委忙于發(fā)文、傳達(dá)與監(jiān)督，下面忙于匯報(bào)，改革就很可能出現(xiàn)“打滑”、“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，令人振聾發(fā)聵。2015年2月17日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開(kāi)班式上強(qiáng)調(diào)，“制定出一個(gè)好文件，只是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件”?？梢?jiàn)，好文件的制定(頂層設(shè)計(jì))與落實(shí)(基層探索)同屬于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，其中基層落實(shí)和探索實(shí)踐對(duì)形成改革動(dòng)力尤為重要。

俗話說(shuō)：“上面千條線，下面一根針”。“千條線”對(duì)應(yīng)著大量的部委文件，要落到實(shí)處，在實(shí)踐中推動(dòng)改革改革發(fā)展，主要靠基層“穿針引線”，即通過(guò)多種政策之間的銜接、組合、關(guān)聯(lián)，探索出因地制宜、切實(shí)實(shí)際的實(shí)施方案。習(xí)近平總書(shū)記在上述講話中強(qiáng)調(diào)“要防止一知半解、斷章取義、生搬硬套，要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)性政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長(zhǎng)期性政策與階段性政策的關(guān)系”，充分表明政策能力包含了豐富的實(shí)踐內(nèi)涵，政策的組合與對(duì)接本身包含著中央與地方的互動(dòng)，對(duì)頂層設(shè)計(jì)和基層探索均有著更高的要求。

頂層設(shè)計(jì)重點(diǎn)要處理“千條線”問(wèn)題，既要處理前后文件的統(tǒng)一性問(wèn)題，防止前后矛盾，又要處理部門(mén)之間文件的協(xié)調(diào)性問(wèn)題，防止相互掣肘。因此，頂層設(shè)計(jì)的背后是部門(mén)協(xié)調(diào)和改革合力問(wèn)題，只有理順上面的“千條線”，才能為基層提供清晰的原則邊界、政策依據(jù)和探索空間，更利于發(fā)現(xiàn)政策的入手之處、落腳之地，深化改革的實(shí)踐動(dòng)力才能逐步形成。

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，一方面是頂層設(shè)計(jì)層面大量的政策文件不斷出臺(tái)，另一方面是各種類型的改革試驗(yàn)試點(diǎn)地區(qū)不斷推出，以期探索可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。由此看來(lái)，深化改革的核心仍然是頂層設(shè)計(jì)與基層探索之間的關(guān)系。其中，一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題就是國(guó)家“牌照”試點(diǎn)和地方“牌照”試點(diǎn)的關(guān)系問(wèn)題。以農(nóng)村土地金融改革為例，2015年8月份國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各地正在申報(bào)“兩權(quán)”抵押貸款國(guó)家級(jí)試點(diǎn)。而此前，許多地方已經(jīng)進(jìn)行了農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的試點(diǎn)試驗(yàn)工作，不少地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了“三權(quán)”、“五權(quán)”等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資創(chuàng)新。那么，國(guó)家級(jí)試點(diǎn)推出之后，如何界定地方試點(diǎn)的合法性問(wèn)題十分關(guān)鍵，二者應(yīng)是一種互相促進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)的關(guān)系。只有理順二者關(guān)系，才能構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)與基層探索之間良性互動(dòng)的完整回路，這樣才能形成地方探索的激勵(lì)機(jī)制，而不是挫傷或壓抑地方試點(diǎn)和基層探索的積極性。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第七次會(huì)議提出，“改革開(kāi)放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無(wú)不來(lái)自人民群眾的實(shí)踐和智慧”，要“推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”。全面深化改革期，在強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，不能忽視基層探索乃是改革實(shí)踐的動(dòng)力之源。防止改革“空轉(zhuǎn)”，關(guān)鍵在于推動(dòng)二者之間的有機(jī)結(jié)合、良性互動(dòng)，形成實(shí)踐動(dòng)力和完整回路。