—在紀(jì)念全國(guó)社?；鸪闪?周年暨發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)上的講話 項(xiàng)懷誠(chéng)

各位專家，朋友們，同志們：

全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)成立5周年了。最近，我們正在總結(jié)過(guò)去，研究未來(lái)。今天請(qǐng)各位來(lái)開(kāi)這個(gè)座談會(huì)，目的就是向各位討教，請(qǐng)各位指點(diǎn)。
為便于各位發(fā)表意見(jiàn)，我先對(duì)基金情況做一個(gè)簡(jiǎn)單介紹。

一、全國(guó)社?；鸬幕厩闆r。

2000年8月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定，建立全國(guó)社保基金。根據(jù)中央精神，作為有中國(guó)特色社會(huì)保障制度的重要組成部分，全國(guó)社?；鹗菄?guó)家重要的財(cái)力儲(chǔ)備，主要用于彌補(bǔ)將來(lái)人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要。

5年來(lái)，在中央的關(guān)心和重視下，社保基金事業(yè)不斷發(fā)展。首先是基金規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。截至今年7月底，基金總額已達(dá)到1818億元。其次是社?；饡?huì)的管理運(yùn)營(yíng)水平逐步提高，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是豐富了投資品種，拓展了投資領(lǐng)域。投資品種方面，最初主要投資于銀行存款和國(guó)債，現(xiàn)在新增了企業(yè)債、金融債、股票組合、回購(gòu)組合、穩(wěn)健組合、指數(shù)基金和參股非上市企業(yè)等多種投資工具。投資領(lǐng)域方面，我們開(kāi)辟海外投資市場(chǎng)的申請(qǐng)已經(jīng)得到批準(zhǔn)。目前，相關(guān)準(zhǔn)備基本就緒，實(shí)際投資業(yè)務(wù)即將展開(kāi)。二是制定了一整套嚴(yán)格、規(guī)范、科學(xué)的管理制度，包括投資決策程序、內(nèi)部控制辦法、委托資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)管制度、績(jī)效評(píng)估辦法等。通過(guò)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)制定的這些制度，有效地保證了基金安全和保值增值。三是提高了應(yīng)對(duì)資本市場(chǎng)發(fā)展變化的能力。幾年來(lái)，特別是開(kāi)展委托投資業(yè)務(wù)以來(lái)，在強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)和資本市場(chǎng)變化研究的基礎(chǔ)上，社?；饡?huì)堅(jiān)持“安全至上，注重效益”的投資原則，適時(shí)調(diào)整投資策略，實(shí)現(xiàn)了收益的穩(wěn)定增長(zhǎng)。按資本加權(quán)計(jì)算，社?；?年來(lái)的累計(jì)收益率超出了同期累計(jì)通貨膨脹率，基本實(shí)現(xiàn)了保值增值目標(biāo)。

社保基金是一項(xiàng)新事業(yè)，不可避免地會(huì)遇到各種困難和問(wèn)題。當(dāng)前，亟待解決的困難和問(wèn)題是以下三個(gè)方面。

一是資金來(lái)源尚待穩(wěn)定。按照相關(guān)法規(guī)，社?；鹬饕獊?lái)源于中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有股減持收入和彩票公益金收入等幾個(gè)方面。其中，中央財(cái)政預(yù)算撥款和國(guó)有股減持收入是兩個(gè)主要渠道。從實(shí)際情況看，前一個(gè)方面的問(wèn)題在于撥款時(shí)間和額度不固定，后一個(gè)方面的問(wèn)題在于國(guó)內(nèi)減持國(guó)有股籌集社?；鸬霓k法停止執(zhí)行以來(lái)，只有境外上市公司尚在繼續(xù)上交為數(shù)不多的減持資金。黨的十六屆三中全會(huì)指出，要“采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金”，但劃轉(zhuǎn)工作至今未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。資金來(lái)源的不夠穩(wěn)定，不僅延緩了基金規(guī)模的擴(kuò)大速度，也因?yàn)殡y以合理配置資產(chǎn)而影響了基金的投資運(yùn)營(yíng)。

二是投資渠道尚待拓展。根據(jù)《全國(guó)社?；鹜顿Y管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）的規(guī)定，社?；鹬荒芡顿Y于國(guó)內(nèi)銀行存款、債券、證券投資基金和股票等幾個(gè)品種，且有嚴(yán)格的投資比例限制。近幾年來(lái)，銀行存款和債券的收益率不高，股市又長(zhǎng)期在低位徘徊。這種現(xiàn)狀，不能不影響到社保基金的收益水平。長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，在確?；鸢踩幕A(chǔ)上拓寬投資渠道，是提高社保基金投資收益的必由之路。

三是法律環(huán)境尚待完善。作為社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)的主要法規(guī)依據(jù)，《暫行辦法》以財(cái)政部和勞動(dòng)保障部?jī)刹块L(zhǎng)令的形式頒布于2001年。客觀地說(shuō)，《暫行辦法》對(duì)規(guī)范運(yùn)作發(fā)揮過(guò)積極作用。但它畢竟訂立于社保基金草創(chuàng)時(shí)期，有些條款已經(jīng)不合時(shí)宜，諸多方面有待改進(jìn)。其中問(wèn)題，我將在下面展開(kāi)來(lái)談。在“依法治國(guó)”成為全社會(huì)共識(shí)的時(shí)代背景下，社?；鹩蟮媒】悼焖俚陌l(fā)展，完善法律環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

二、發(fā)展壯大全國(guó)社?；鸬谋匾耘c緊迫性。

我國(guó)正處在構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)小康社會(huì)的偉大歷史進(jìn)程中。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，發(fā)展壯大全國(guó)社?；穑墙∪?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的必然要求。

近10年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革取得了很大成績(jī)，但覆蓋面比較狹窄等一些深層次問(wèn)題仍然有待解決。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例。從世界情況看，各類公共養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋了全球勞動(dòng)力人口的1/3。包括4000多萬(wàn)已退休人員在內(nèi)，我國(guó)上年末的參保人數(shù)只有1.6億多，僅占城鎮(zhèn)人口的30％左右，不及勞動(dòng)力人口的15％。特別應(yīng)該指出的是，尚未納入社會(huì)保障體系的，主要是包括農(nóng)民和農(nóng)民工在內(nèi)的弱勢(shì)群體。他們中的大多數(shù)人最需要社會(huì)保障，卻又最難加入現(xiàn)存制度體系。這個(gè)矛盾不解決，就無(wú)從最大限度地保證社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在現(xiàn)存制度條件下，找到解決這些深層次問(wèn)題的有效途徑，已經(jīng)刻不容緩。

人口老齡化是我們面臨的另一個(gè)重大問(wèn)題，其影響不容低估。人口老齡化是一個(gè)世界性危機(jī)，人口基數(shù)大，老齡化來(lái)勢(shì)猛，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高等因素，決定了我國(guó)化解這個(gè)危機(jī)的難度更大。中國(guó)人口研究中心2003年的一項(xiàng)研究表明，目前，我國(guó)60歲和65歲以上老齡人口的年遞增率分別為3.53%和 3.73%。到2030年前后，我國(guó)60歲以上的老齡人口預(yù)計(jì)將增加到4億左右，相當(dāng)于現(xiàn)在歐盟15國(guó)的人口總和。到2050年，我國(guó)60歲和65歲以上的老齡人口總數(shù)將分別達(dá)到4.5億和3.35億，其占總?cè)丝诘谋壤謩e為1/3和1/4。隨著人口老齡化的迅猛發(fā)展，社會(huì)保障方面的支出需求也將越來(lái)越大。今年5月，世界銀行公布了一份關(guān)于中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老金收支缺口的研究報(bào)告。報(bào)告指出，在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001到2075年間，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬(wàn)億元。如果采用遼寧社會(huì)保障改革試點(diǎn)方案，按照8％的個(gè)人繳費(fèi)比例把全國(guó)的個(gè)人帳戶做實(shí)，同期的收支缺口仍將達(dá)到6.1萬(wàn)億元。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，我們必須精心謀劃，早作準(zhǔn)備。

完善社會(huì)保障體系，應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，都需要相應(yīng)的財(cái)力支持。理論上說(shuō)，發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，最終還需通過(guò)發(fā)展來(lái)解決。但不可否認(rèn)的是，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會(huì)出現(xiàn)周期性波動(dòng)，這是客觀規(guī)律。另一方面，社會(huì)保障支出剛性強(qiáng)，難以因經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而升降。加上其支出規(guī)模巨大，單靠年度預(yù)算來(lái)安排，風(fēng)險(xiǎn)較大。發(fā)展壯大社?；?，以備不時(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)之需，有利于防御和化解這種風(fēng)險(xiǎn)。正是在這個(gè)意義上，我們更加深切地感受到，中央作出的建立社保基金這個(gè)戰(zhàn)略決策，是何等的英明和具有遠(yuǎn)見(jiàn)。

三、發(fā)展壯大社?；鸬闹饕蝿?wù)。

發(fā)展壯大全國(guó)社?；?，一是要擴(kuò)大基金規(guī)模。其中關(guān)鍵，則在落實(shí)黨的十六屆三中全會(huì)決定，盡快啟動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)。劃轉(zhuǎn)工作千頭萬(wàn)緒，當(dāng)然不可貿(mào)然急進(jìn)，但也必須適時(shí)而動(dòng)。當(dāng)前，國(guó)企改革日益深化，資本市場(chǎng)改革如火如荼。根據(jù)家寶總理關(guān)于“利用部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社保基金，需要把國(guó)企改革、社?；鸬姆e累和資本市場(chǎng)的完善三者相結(jié)合加以考慮”的指示精神，我們認(rèn)為，啟動(dòng)劃轉(zhuǎn)的時(shí)機(jī)正在趨于成熟，應(yīng)該抓緊展開(kāi)。

劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社?；穑瓤梢暂^快地?cái)U(kuò)大社保基金規(guī)模，還有利于完善公司治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展。就國(guó)企改革而言，完善公司治理結(jié)構(gòu)是其核心環(huán)節(jié)。作為股權(quán)多元化的途徑之一，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)有利于抑制一股獨(dú)大的種種弊端，促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的完善。一旦成為國(guó)有企業(yè)股東，為提高投資收益，社?；鸨厝灰e極參與公司治理，推動(dòng)企業(yè)價(jià)值的提升。對(duì)資本市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，社?；鹚l(fā)揮的積極作用更是不容忽視。這不僅因?yàn)樯绫；鹗且粋€(gè)實(shí)力較為強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)投資者，而一大批機(jī)構(gòu)投資者的存在是資本市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展不可或缺的條件，更因?yàn)槲覀兯珜?dǎo)并堅(jiān)持的價(jià)值投資理念，一直在引導(dǎo)和規(guī)范著市場(chǎng)投資行為。

社?；鹁烤挂院畏N規(guī)模為宜，可以通過(guò)算賬來(lái)得出結(jié)論。賬有多種算法，我這里僅以彌補(bǔ)社會(huì)保障方面的常年缺口為例來(lái)略加說(shuō)明。目前，中央財(cái)政每年用于社會(huì)保障方面的補(bǔ)助數(shù)量在逐年上升，2004年是522億元。與此同時(shí)，各地還占用相當(dāng)數(shù)量的個(gè)人賬戶資金用于當(dāng)期支付。保守的估計(jì)，這兩者之和至少在1000億元以上。我們?cè)O(shè)想，假如社保基金達(dá)到1萬(wàn)億以上的規(guī)模，我們就具備了基本不動(dòng)本金只用投資收益的能力，在確保社會(huì)保障制度正常運(yùn)行，進(jìn)而完善社會(huì)保障體系上，為中央財(cái)政提供更為堅(jiān)實(shí)的財(cái)力協(xié)助。

發(fā)展壯大全國(guó)社?；?，二是要貫徹家寶總理關(guān)于“社?；鹜顿Y管理的根本目標(biāo)是保值增值”的指示精神，搞好投資運(yùn)營(yíng)管理。

社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其核心是如何準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)--收益關(guān)系。對(duì)作為國(guó)家財(cái)政性資金的社?；饋?lái)說(shuō)，更有一個(gè)通過(guò)制度安排來(lái)確保基金安全和實(shí)現(xiàn)保值增值的問(wèn)題。幾年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐表明，現(xiàn)行制度模式的一些可商榷處，已經(jīng)在相當(dāng)程度上影響了社?；鸬耐顿Y運(yùn)營(yíng)管理。所謂投資渠道的拓展問(wèn)題，根子就在這里。

現(xiàn)行制度模式的可商榷處之一，是有關(guān)各方的權(quán)責(zé)有待分明，尤其是社?；饡?huì)的權(quán)責(zé)有待分明。權(quán)責(zé)模糊，造成社?；饡?huì)加強(qiáng)投資運(yùn)營(yíng)管理的制度依據(jù)不足。我們認(rèn)為，應(yīng)該著眼于確保基金安全和保值增值這個(gè)根本目標(biāo)，厘定社保基金會(huì)投資運(yùn)營(yíng)方面的權(quán)責(zé)界限，建立相關(guān)的問(wèn)責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，以督促它去更好地完成自身任務(wù)。

現(xiàn)行制度模式的可商榷處之二，是我們的監(jiān)管方式。當(dāng)前，國(guó)際上的養(yǎng)老金監(jiān)管方式大體分為兩類，一是限量監(jiān)管，二是“謹(jǐn)慎人”規(guī)則。我們采用的是第一類。所謂限量監(jiān)管，即對(duì)其投資品種及投資規(guī)模比例予以限制。這種方式，長(zhǎng)處是簡(jiǎn)單明了，便于監(jiān)管部門操作。短處是過(guò)于關(guān)注單一資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，忽視了資產(chǎn)多樣化對(duì)減少組合風(fēng)險(xiǎn)的作用，無(wú)從對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和資本市場(chǎng)的變化作出快速反應(yīng)。所謂“謹(jǐn)慎人”規(guī)則，是在確保安全和收益最大化的目標(biāo)前提下，容許投資管理主體在投資決策方面擁有較大的自主權(quán)，關(guān)注投資決策過(guò)程是否全面科學(xué)周密成為監(jiān)管的重點(diǎn)。這種方式有利于合理配置資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)-收益關(guān)系的最優(yōu)化。但是，“謹(jǐn)慎人”規(guī)則的運(yùn)用需要較高的條件，包括資本市場(chǎng)比較成熟，管理主體的治理結(jié)構(gòu)比較完善，監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)比較豐富等等。總體上看，發(fā)達(dá)國(guó)家采用“謹(jǐn)慎人”規(guī)則的較多。值得注意的一個(gè)趨勢(shì)是，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)積累，一些發(fā)展中國(guó)家也在逐步放寬投資限制，向“謹(jǐn)慎人”規(guī)則靠近。

發(fā)展壯大全國(guó)社?；?，三是要完善相關(guān)法律環(huán)境。

前面已經(jīng)提到，作為全國(guó)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)的主要法規(guī)依據(jù)，《暫行條例》有待改進(jìn)的方面較多，歸納為三點(diǎn)。一是立法層次低?！稌盒袟l例》僅是部門規(guī)章，在缺少上位法依據(jù)的情況下，不利于確實(shí)保證基金安全。二是適用范圍窄。社?；鸸ぷ鳡可娴椒椒矫婷妫稌盒袟l例》僅對(duì)財(cái)政部、勞動(dòng)保障部這兩個(gè)監(jiān)管部門與社?；饡?huì)的關(guān)系做出了規(guī)定。三是保障措施少?！稌盒袟l例》注意的是社保基金的投資運(yùn)營(yíng)，對(duì)諸如基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備性質(zhì)、籌資及支取、社保基金會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)與定位等一系列重大問(wèn)題，均未及做出合理適當(dāng)?shù)囊?guī)定。

近兩年來(lái)，在完善法律環(huán)境方面，社?；饡?huì)提出了修改《暫行條例》和制定《社會(huì)保障基金管理?xiàng)l例》這兩大主要任務(wù)。目前，《暫行條例》修改工作已經(jīng)結(jié)束，正在等待批準(zhǔn)，《社會(huì)保障基金管理?xiàng)l例》也已經(jīng)列進(jìn)國(guó)務(wù)院今年的立法計(jì)劃?？傮w上說(shuō)，兩大任務(wù)進(jìn)展尚可。但要最后通過(guò)批準(zhǔn)程序，還有不少工作要做。

各位專家，朋友們，同志們:

社保基金事業(yè)是一件利國(guó)利民利子孫的大好事。辦好這件事，離不開(kāi)全社會(huì)的關(guān)心與支持。在其發(fā)展戰(zhàn)略的制定推進(jìn)方面，各位的真知灼見(jiàn)和社會(huì)影響力尤其重要。我堅(jiān)信，在中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)我們的共同努力，社?；鹗聵I(yè)一定會(huì)有一個(gè)快速的發(fā)展和一個(gè)輝煌的未來(lái)。

www.cnpension.net  全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)辦公廳  2005-9-13

【出處：全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)辦公廳】