——從總理政府工作報告看社保投資體制改革

今年總理政府工作報告中兩次提到了流動性過剩問題，明確指出“銀行資金流動性過剩問題突出”。流動性過剩問題進入總理政府工作報告這還是首次，可見，流動性問題本身已經(jīng)嚴重到了引起最高層關(guān)注的程度。

本文作者認為流動性問題間接地對我國社保資金投資體制改革提出了一個新課題：如何從社保基金投資體制改革的角度入手，一方面解決社?；鸬耐顿Y效率問題，另一方面配合緩解銀行系統(tǒng)流動性過剩的風(fēng)險，這值得我們探討。

多年來，出于資金安全性和資本市場不成熟等多方面的考慮，社會保障的統(tǒng)籌資金與賬戶資金的投資管理始終限定在一個政策的兩個出口上，即只能進行協(xié)議存款和購買國債。很顯然，這只是一個權(quán)宜之計，而不是百年大計；只是一個過渡方案，而不是一個終極目標。這是因為，賬戶資金如此長期與統(tǒng)籌資金實行一個投資政策，那就完全失去了設(shè)立個人賬戶的本來意義和初衷，那就等于變統(tǒng)賬結(jié)合為統(tǒng)賬合一?？梢哉f，設(shè)立賬戶的目的就是為了能夠進行市場化投資；要進行市場化投資，惟賬戶資金有所作為；社保資金只有通過賬戶投資才具備進入市場的條件。溫總理在其最近的長文《社會主義初級階段任務(wù)和我國對外政策》中指出，“把發(fā)展放在主要依靠自己力量的基點上，依靠擴大內(nèi)需來促進發(fā)展”。賬戶資金長期與統(tǒng)籌基金執(zhí)行一個政策，既不能解決賬戶基金的增值保值問題，又加重了銀行系統(tǒng)流動性的風(fēng)險，還為內(nèi)需不足火上加油，成為經(jīng)濟發(fā)展需要解決的最突出最尖銳的挑戰(zhàn)，甚至威脅到經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的后勁。

統(tǒng)賬資金實行一個投資政策是對做實個人賬戶的諷刺。設(shè)立賬戶和做實賬戶實際是兩個問題，甚至是兩個不同的模式。設(shè)立賬戶而沒有做實，那叫名義賬戶制度，歐亞七國十幾年的成功實踐足以告訴人們，這也是一個成功的模式；設(shè)立賬戶并且做實賬戶，這是完全積累制，拉丁美洲十幾個國家二十幾年的運行經(jīng)驗向人們昭示，這個模式也基本是成功的。但是，在設(shè)立賬戶和做實賬戶的制度條件下只實行協(xié)議存款和購買國債的投資政策，這在世界上卻是極其罕見的，至今還沒有見到過。按國際慣例，銀行存款和購買國債只適用于統(tǒng)籌資金的投資策略，如果長期將之運用于賬戶資金，賬戶的設(shè)立就等于是畫蛇添足。

統(tǒng)賬資金實行一個投資政策是對統(tǒng)賬結(jié)合制度存在合法性的一個威脅。既然一部分省市的個人賬戶已經(jīng)或正在做實，那么，把賬戶資金還繼續(xù)限定在統(tǒng)籌資金的投資策略上，就等于是開著轎車走進了鄉(xiāng)間小路，與其這樣就不如換為馬車，因為轎車的成本遠遠高于馬車。做實賬戶需要巨大的轉(zhuǎn)型成本，僅東三省試點中央和地方政府的轉(zhuǎn)移支付就累積高達300多億元。既然統(tǒng)賬資金實行一個投資政策，那么何必引入和做實賬戶？現(xiàn)收現(xiàn)付既無須轉(zhuǎn)型成本又無須投資苦惱，在投入產(chǎn)出上豈不更為劃得來？

統(tǒng)賬資金實行一個投資政策是對當(dāng)前社保制度財務(wù)可持續(xù)性的一個嚴峻挑戰(zhàn)。協(xié)議存款和購買國債的回報率平均大約只有3％左右，剛能抵消通脹率，而遠不能跑贏社平工資增長率。這樣的投資效率，如果算筆經(jīng)濟賬的話，就顯然不如現(xiàn)收現(xiàn)付制了，這就違背了設(shè)立賬戶的本意，統(tǒng)賬結(jié)合的財務(wù)優(yōu)勢就等于自動棄權(quán)。經(jīng)濟學(xué)的常識告訴人們，人口增長率加上投資收益率如果跟不上社會平均工資增長率的話，那么，這個積累制就不如現(xiàn)收現(xiàn)付制的效率高，這個積累制就應(yīng)該放棄。

統(tǒng)賬資金實行一個投資政策導(dǎo)致收益率低下，最終導(dǎo)致退休金替代率不斷下降，退休人口生活水平不斷下降。由于公務(wù)員和事業(yè)單位還沒有進入社保體系，企業(yè)退休人員的退休金水平與之差距越來越大，例如，黑龍江省2001年事業(yè)單位退休人員平均退休金為666元，企業(yè)為500元，而2003年事業(yè)單位是847元，而企業(yè)則只有545元。此外，替代率的下降已成為社會和近幾年來“兩會代表”所詬病的一個焦點，以吉林省為例，2000年退休金與其社平工資率的替代率是81.05%，但到了2005年則下降到55.48%。如果社保資金收益率問題得不到解決，替代率下降得不到控制，再過幾年，退休人口有可能成為城鎮(zhèn)一個新的貧困群體。

統(tǒng)賬資金實行一個投資政策在現(xiàn)實中遇到的困難越來越多，風(fēng)險越來越大。自2000年遼寧試點以來，賬戶資金的投資困難顯得越來越大：第一，國債越來越不好買，需要領(lǐng)導(dǎo)專門打招呼；銀行存款越來越難，需要領(lǐng)導(dǎo)從中專門協(xié)調(diào)。隨著今年天津等8省市做實賬戶試點的鋪開和賬戶資金余額的不斷增加，這兩個狹窄的投資渠道會變得更為擁擠，困難會比以往更大。第二，“正規(guī)出路”有困難，且投資收益率太低，于是，突破投資政策限制的現(xiàn)象便與日俱增，鋌而走險便見怪不怪，暗渡陳倉甚至已成為業(yè)內(nèi)的公開秘密。第三，目前我國社保統(tǒng)籌主要是以市縣級為主，層次很低，專業(yè)人才較為缺乏，投資沖動與日俱增，管理體制不盡順暢，法人治理結(jié)構(gòu)缺位，賬戶資金的“賬外運行”和“在外營運”就時常成為地方人大會議的熱門話題（如2004年廣州市人大代表對8億元“在外營運”的質(zhì)詢），他們的影子就經(jīng)常顯現(xiàn)于房地產(chǎn)和股市，于是就必然會出現(xiàn)利益輸送和腐敗，這樣，資金的安全性就越來越成問題。第四，雖然從全國層面看空賬余額大約有8000億，但越是東部沿海發(fā)達地區(qū)，社保收入盈余就越多，賬戶資金的余額就越大，增值保值就越是一個令人棘手的燙手山芋，而中西部欠發(fā)達地區(qū)則相反。于是，報端披露的社保案常常出現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)也就不足為奇了。

賬戶資金實行中央集中統(tǒng)一投資的可行性。與統(tǒng)籌資金完全不同的是，賬戶資金的一個最大特點是其上解和征繳中基本不存在道德風(fēng)險問題，也不可能形成逆向選擇，這就為中央集中投資賬戶資金創(chuàng)造了一個基本條件。此外，勞動社會保障部應(yīng)成立專門法人機構(gòu)，應(yīng)將賬戶資金的投資管理與待遇支付統(tǒng)一管起來，而不要僅僅負責(zé)投資運營，即賬戶資金實行全國水平的大收大支，同一個口子負責(zé)管理收入和支出，或干脆建立全國賬戶資金投資管理機構(gòu)，實行自我循環(huán)，封閉運行，獨立核算，把做實的賬戶余額和空賬的記賬額全部管起來，即采取“混合式名義繳費確定型”的賬戶管理制度，類似于企業(yè)年金那樣的信托制和全國社保基金理事會那樣的招標制，實施完全的市場化投資制度，在實業(yè)和資本市場之間實行配比，甚至可以走向海外。利率采取1＋1的混合型利率制，即分成兩段：名義賬戶部分的利率基準按繳費人數(shù)增長率計算，每年公布一次，而做實賬戶部分按照真實利率計算。這樣的利率之和必然要高于目前的3％，從而一舉解決了賬戶資金收益率低的問題，同時，也化解了地方管理的潛在風(fēng)險問題。

發(fā)布時間： 2007-03-12 08:43（作者：中國社會科學(xué)院）（中證網(wǎng)）