大部分省級政府完成資產(chǎn)負債表試編央行馬駿解析幾大難點

李德尚玉

近日，中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿發(fā)表文章稱，截至2014年中期，我國大部分省級政府已基本完成地方政府資產(chǎn)負債表的試編工作，目前開始研究如何使用資產(chǎn)負債表。包括上海、江西、安徽在內(nèi)等地區(qū)已在區(qū)縣層面試編政府資產(chǎn)負債表。

2014年6月底，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議提出，加快推進預(yù)算制度改革的建議。7月初，財政部部長樓繼偉詳解深化財稅體制改革總體方案時稱，地方政府自發(fā)自還試點還將繼續(xù)擴大，同時要做好推行權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度工作，即政府的“資產(chǎn)負債表”，向社會公開政府家底。

馬駿稱，目前，我國地方政府編制資產(chǎn)負債表的首要目的應(yīng)是：幫助評估地方政府所面臨的債務(wù)風險和未來的償債能力。而編制地方政府資產(chǎn)負債表面臨幾大難點：國有企業(yè)、養(yǎng)老負債和特殊資產(chǎn)是否計入政府資產(chǎn)負債表。

從發(fā)達國家經(jīng)驗看，其國有企業(yè)占GDP的比重多在1%或略高的水平，國有企業(yè)納入政府資產(chǎn)負債表的具體方法和原則(如完全并表或僅將國有企業(yè)權(quán)益計入政府資產(chǎn)負債表)對政府資產(chǎn)負債規(guī)模的影響不大。但是，我國國有企業(yè)占GDP的比重高達30%，資產(chǎn)(或凈資產(chǎn))占全國企業(yè)的比重更高，并表方法因而可能會顯著影響分析的結(jié)論。

基于以上原因，對于國有企業(yè)是否和如何計入政府資產(chǎn)負債表，馬駿建議將國有企業(yè)分為公益性與非公益性兩類。公益性國有企業(yè)承擔公益性責任，現(xiàn)金流無法持續(xù)覆蓋項目成本，政府對其負有顯性的償債責任，應(yīng)該將其并入政府資產(chǎn)負債表。對于非公益性的國有企業(yè)(如在競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè))，政府不應(yīng)承擔其償債責任(若干競爭性國企即使倒閉也不會導(dǎo)致公共服務(wù)的中斷)，但有出售(變現(xiàn))所持有股權(quán)的權(quán)利，因此應(yīng)當將政府持有的該企業(yè)權(quán)益計入政府資產(chǎn)負債表中。

在養(yǎng)老保險負債方面，馬駿認為，對已經(jīng)實現(xiàn)政府公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革的地方，未來累計養(yǎng)老金缺口(即未來一定時期內(nèi)政府支付給這些職工的養(yǎng)老金減去當期養(yǎng)老金繳費)的現(xiàn)值應(yīng)該計為政府的負債。

馬駿表示，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分(即現(xiàn)收現(xiàn)付部分)的未來累計缺口的現(xiàn)值，由于政府對此負有償付責任，從理論上來說也應(yīng)該計入政府的負債。

但是，體制上還存在多項不確定性：目前省級統(tǒng)籌的體制如在未來某個時點變?yōu)槿珖y(tǒng)籌，則要求將此負債計入中央政府資產(chǎn)負債表而非省級政府資產(chǎn)負債表；政府如在未來某個時點提高企業(yè)職工的退休年齡，則會明顯減小缺口；政府如在未來某個時點劃撥部分國有資產(chǎn)到社保體系，又將會彌補部分缺口。

基于這些不確定性，馬駿建議：審慎的省級政府應(yīng)該假設(shè)體制不變，在此基礎(chǔ)上計算企業(yè)養(yǎng)老金缺口導(dǎo)致的省級政府隱性負債，并將其在資產(chǎn)負債表中做附注處理。

對于特殊資產(chǎn)是否應(yīng)該計入政府資產(chǎn)負債表，馬駿認為，不收費的和無法收費的公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以暫不計入。原因在于，這些資產(chǎn)存在的目的是為公眾提供不可或缺的公共服務(wù)，它們無法變現(xiàn)，其存在并不增加政府的未來償債能力。[所謂特殊資產(chǎn)，指部分沒有相應(yīng)負債的公共基礎(chǔ)設(shè)施(如公路、橋梁、公園等)、土地和礦產(chǎn)等自然資源、文物資產(chǎn)等。]