上述特點表明，社保和商業(yè)保險是兩類在性質(zhì)、目的、運作方式等方面都存在很大差異的社會安全保障方式。從功能和分工來看，公辦社保覆蓋全社會，是提供社會全體公民安全保障的基礎(chǔ)；商業(yè)保險則是公辦社保的必要補充，用以對社保不能覆蓋的領(lǐng)域和保障程度不夠的部分消費者提供保險。但是這并不意味著社保和商業(yè)保險是兩種截然分開（甚至存在某種程度對立）的保障方式。從國外實踐看，近年來社保與商業(yè)保險結(jié)合起來、相互補充、共同發(fā)揮作用的情況日益普遍。一方面，在公共社保的制度中，個體、企業(yè)、商業(yè)保險公司和一些社團組織通過各種形式參與新制度框架的設(shè)計或修改原有制度框架，在決策中發(fā)揮越來越大的影響力。另一方面，在商業(yè)保險領(lǐng)域，政府也有相當(dāng)程度的參與。例如在絕大多數(shù)國家，立法機構(gòu)對企業(yè)年金制度中的補充養(yǎng)老計劃制定了法律框架，明確了企業(yè)和雇主在補充養(yǎng)老保險制度中的法律義務(wù)，在政府稅收制度中，一些國家也對商業(yè)保險公司執(zhí)行的補充養(yǎng)老計劃提供了一定程度的優(yōu)惠措施?？傊?，目前在部分領(lǐng)域，社保與商業(yè)保險的邊界日漸模糊，商業(yè)保險正在更大的程度上發(fā)揮社會保障的作用。

國際情況

（一）社會保障運作模式改革

經(jīng)過多年發(fā)展，許多發(fā)達國家的保障水平不斷提高，以致成為“從搖籃到墳?zāi)埂钡摹案＠麌摇?。為此，這些國家的社會保障支出持續(xù)增加，給國家財政帶來了沉重的負擔(dān)。

上世紀(jì)80年代以后，西方國家和部分發(fā)展中國家紛紛對社會保障的運作模式進行改革。日本則分別在2000、2002、2005和2006年進行了醫(yī)療制度改革，在2004年進行了公共年金制度改革。這些改革的一個重要取向是市場化，即由過去政府包攬社會保障轉(zhuǎn)向充分利用市場的力量和增加國民的自我責(zé)任。改革措施包括：

第一，在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，減少政府在養(yǎng)老保障上的財務(wù)責(zé)任，改進養(yǎng)老保障運作制度，從現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累模式轉(zhuǎn)變，從社會統(tǒng)籌向個人賬戶模式轉(zhuǎn)變，最終建立一個多支柱（一般為三支柱）的養(yǎng)老保障體系。也有的國家在世行的支持下，拋棄了公共確定收益養(yǎng)老金體制，而用私人確定繳費體制取代之。采用這一方式的有阿根廷、玻利維亞、哥倫比亞、匈牙利、秘魯、波蘭、瑞典、烏拉圭等國家。

此外，很多國家還通過延長工作時間（例如一些國家將退休年齡由60歲提高到65歲，英國、美國、德國由65歲延長至67歲，瑞典目前已將退休年齡延長至68歲）、降低支付標(biāo)準(zhǔn)、提高保險費率、取消過度保障、增加稅收和財政補貼等手段維持養(yǎng)老制度的運轉(zhuǎn)。

第二，在醫(yī)療保險領(lǐng)域，一是通過擴大繳費基數(shù)、取消不合理項目等措施減少財政壓力；二是改變一般患者的費用負擔(dān)方式，調(diào)整不同年齡階段患者負擔(dān)醫(yī)療費的比率。例如日本2002年醫(yī)療保險制度改革以后，工薪族患者自費負擔(dān)的比率由20％提高至30％，工薪家屬由住院費自負擔(dān)比率由20％改為3－69歲自負30％，同時自負擔(dān)10％的對象也由改革前的70歲以上老人改為75歲以上老人。三是改進醫(yī)療服務(wù)體系，如加強對醫(yī)療費用支出的監(jiān)督管理，推行新的撥款機制，獎勵高效率的服務(wù)提供者等等。

第三，通過財政支持、減免稅收等手段，建立巨災(zāi)保險機制，特別是巨災(zāi)保險的再保險機制。

上述改革對商業(yè)保險的影響是深遠的。由于從政府包攬養(yǎng)老、醫(yī)療等轉(zhuǎn)向更多地利用市場機制實現(xiàn)對國民的保障，更加注重公共保障體制的效率，改革無疑需要商業(yè)保險機構(gòu)來填補政府退出所造成的空間，并在提高資金使用效率方面發(fā)揮更大的作用。
（二）商業(yè)保險與養(yǎng)老保險體制

改革之后，世界主要國家養(yǎng)老體系的共同特點，就是鼓勵和支持商業(yè)保險在更大程度上發(fā)揮作用，降低公辦社保的比重以減輕國家負擔(dān)。當(dāng)然在不同的國家，公辦社保和商業(yè)保險這兩部分發(fā)揮作用的程度也各不相同。例如在意大利，商業(yè)保險比重很小；但在英國，商業(yè)保險計劃正在逐步取代公辦社保；在德國，社保與商業(yè)保險的作用大體相當(dāng)；澳大利亞、英國、美國等國家的做法是在國家基本養(yǎng)老保險之外逐步建立個人賬戶制度，政府用稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)和個人建立養(yǎng)老保險第二支柱，待個人賬戶發(fā)展到一定規(guī)模之后再逐步降低原制度待遇。智利等南美國家則將社會保障資金管理完全私營化，由多個競爭性的養(yǎng)老基金管理公司負責(zé)個人賬戶管理，而這些基金管理公司與商業(yè)保險公司密切相聯(lián)，基金的一部分最終會被轉(zhuǎn)至保險公司。

國外經(jīng)驗表明，保險公司在養(yǎng)老體制中的作用主要有三：一是為基金管理公司提供意外保險，如殘疾和死亡保險；二提供投資產(chǎn)品；壽險公司通過保證收入合同等產(chǎn)品，為養(yǎng)老基金提供多樣化的投資方式；三是提供管理服務(wù)，包括為養(yǎng)老金計劃提供受托管理、投資管理和賬戶管理等服務(wù)。例如美國的公立養(yǎng)老保險計劃雖然來源于政府強制征收的社會保險稅，卻采用委托民營公司的方式進行運作。職業(yè)年金計劃的管理工作通常也是委托給保險公司、基金管理公司、投資銀行等專職投資管理機構(gòu)的。

（三）商業(yè)保險與醫(yī)療保險體制

近年來在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了醫(yī)療保健費用急劇上升的現(xiàn)象。這種上升主要由三個原因造成：一是人口的老齡化；二是醫(yī)療服務(wù)(包括檢查、治療、護理)的復(fù)雜化；三是與醫(yī)療保健有關(guān)的價格大幅上升。在這種情況下，一些福利國家已經(jīng)很難維持過去的醫(yī)療保障水平，商業(yè)保險正在越來越多地為醫(yī)療保障提供補充服務(wù)。

由于各國醫(yī)療保險制度差異很大，商業(yè)保險在醫(yī)療保障體制中發(fā)揮的作用也各有不同。在一些國家如盧森堡、瑞典、挪威和英國、日本等，醫(yī)療保障幾乎全部由公辦體制承擔(dān)，商業(yè)保險比重極低。在另外一些國家如法國、加拿大、荷蘭等，商業(yè)健康保險占比達到10％以上，參保人口達到60％以上。還有一些國家如德國、瑞士、澳大利亞，商業(yè)健康險在醫(yī)療開支中的比重大體在5％－8％之間。德國8200萬人口中，參加法定醫(yī)療保險5000萬人，參加私人商業(yè)保險770萬人，一共有250家醫(yī)療保險公司為之提供服務(wù)。

一個例外是美國。其商業(yè)醫(yī)療保險的比重高達37％，公辦的醫(yī)療保障體系僅覆蓋了65歲以上的老人和低收入階層。雇員(在職人員)醫(yī)療健康保險，由雇主支付保費，保險公司經(jīng)營。政府對雇員保險沒有強制性規(guī)定，保險等級、付費方式、自負擔(dān)比例均由雇主決定。1992年，美國近2.6億人口中，有1.78億人參加了私人醫(yī)療保險，有0.63億人享受到了公共醫(yī)療保險，也有人同時參加了私人和公共衛(wèi)生保險。

總的來看，在醫(yī)療保險領(lǐng)域商業(yè)保險主要還是起補充作用。迄今為止還沒有一個高收入國家是以商業(yè)保險作為保障窮人和高風(fēng)險人口的主要方法。即便是在擁有全球最大商業(yè)醫(yī)療保險市場的美國，窮人和老人還是主要依靠公辦的醫(yī)療保障體系。但是當(dāng)公辦醫(yī)保體系發(fā)展不足時，商業(yè)醫(yī)療保險可以充當(dāng)過渡性機制，為部份人口提供保障。同時商業(yè)保險醫(yī)療保險的組織能力，信息系統(tǒng)，以及監(jiān)管商業(yè)醫(yī)療保險的經(jīng)驗對于以后擴充公辦醫(yī)保體系都是有價值的。

（四）商業(yè)保險與其他社會保障

除了養(yǎng)老和醫(yī)療以外，商業(yè)保險在其他社會保障領(lǐng)域中也發(fā)揮著重要的作用。一是在一些特殊風(fēng)險領(lǐng)域（如煤礦、建筑、交通、航運等），其風(fēng)險度遠高于其他領(lǐng)域，需要專門的管理知識和管理技術(shù)來管理和控制風(fēng)險。商業(yè)保險公司針對這些領(lǐng)域的風(fēng)險特征所設(shè)計的特色保險產(chǎn)品如雇主責(zé)任險、交強險，不僅可以有效地降低家庭和企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險，而且可以充分發(fā)揮保險公司風(fēng)險管理的特長，集中力量研究特殊領(lǐng)域風(fēng)險的生成原因和預(yù)防對策，將可能發(fā)生的損失降低到最小限度，從而提升了整個社會的安全度。二是在難以抵御自然災(zāi)害頻發(fā)的弱質(zhì)領(lǐng)域，如農(nóng)林漁業(yè)、地震、火災(zāi)、臺風(fēng)等，政府往往要建立定向式的保險體系為相關(guān)社會公眾提供安全保障。商業(yè)保險公司在這些保障體系中可以發(fā)揮重要作用，如接受政府委托承辦某類理賠業(yè)務(wù)、開發(fā)巨災(zāi)保險產(chǎn)品、建立巨災(zāi)風(fēng)險的預(yù)測評估和預(yù)防機制、通過巨災(zāi)保險證券化在更大的范圍內(nèi)分散風(fēng)險等等。

（五）政府支持商業(yè)保險公司發(fā)揮作用的主要做法

為充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的作用，促進保險業(yè)發(fā)展，不少國家的政府都采取了一些支持措施。

1.稅收政策

在稅收支持政策中，最著名的是美國的401k計劃。參加該計劃的企業(yè)和雇員的繳費可以在規(guī)定的限度內(nèi)從應(yīng)稅收入中扣除，雇主所繳保費和養(yǎng)老金的投資收益享受稅收遞延的優(yōu)惠政策。由于養(yǎng)老金延續(xù)的時間很長，稅收遞延政策給雇員帶來的利益相當(dāng)可觀。例如，在所得稅率為20％、每月繳納1800元保費、繳費期間30年、資金運用收益率為5％的情況下，若實行遞延納稅政策，則30年后養(yǎng)老金余額為150.4萬元，否則為125.1萬元，兩者相差25萬元之多，相當(dāng)于投資收益提高了41％。目前這種延遲納稅的政策已經(jīng)在很多國家采用，有力地促進了企業(yè)年金的發(fā)展。

表2社保支出的國際比較 （2001年）

為支持商業(yè)保險公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，外國政府同樣采用了稅收引導(dǎo)政策。例如美國除了對第二支柱給予稅收優(yōu)惠外，對第三支柱完全由個人自愿參加的儲蓄養(yǎng)老金計劃也提供稅收優(yōu)惠。其方式有二：一是延遲納稅；二是雖然對特殊形式的個人退休賬戶在注入資金時不免稅，但對本金的投資收益免稅（規(guī)定每人每年注入免稅資金不得超過2千元）。澳大利亞制定了《1998年私人醫(yī)療保險計劃獎勵法》，鼓勵國民購買私人醫(yī)療保險，私人醫(yī)療投保人可獲澳洲政府回贈30%保費。在美國，聯(lián)邦稅法規(guī)定由雇主交納的醫(yī)療保險費不必交稅，私人業(yè)主醫(yī)療保險費用的25%是免稅的。據(jù)估算，政府為支持商業(yè)健康險而減免的稅收每年約為560億美元。此外，美國允許醫(yī)療儲蓄賬戶的預(yù)付款項如同活期存款那樣放在銀行，不但有利息，而且利息部分不用納稅。

日本對消費者購買壽險和財險部分險種所支出的保費都有一定額度的免稅扣除。例如個人購買年金的免稅扣除是5萬日元，購買財險產(chǎn)品的免稅扣除為：短期財險2000日元，長期財險1萬日元。對地震保費國稅實行全額免稅扣除，地稅實行二分之一金額免稅扣除。日本稅法對企業(yè)投保也有一些優(yōu)惠政策，企業(yè)保險的某些險種保費可全部或部分計入虧損項下。例如企業(yè)為員工購買的壽險保費可計入虧損，企業(yè)為本公司資產(chǎn)投保的火災(zāi)保險、機動車保險的保費可計入虧損，企業(yè)為員工購買的醫(yī)療保險在一定條件下可全額作為虧損處理等。除了支持投保人就投保企業(yè)以外，日本還保險公司提供了稅收政策優(yōu)惠，例如對部分或全部責(zé)任準(zhǔn)備金免稅。包括普通責(zé)任準(zhǔn)備金、返還保費儲備金、支付儲備金、巨災(zāi)儲備金、地震風(fēng)險儲備金、交強險強制公積金等。

2.支持商業(yè)保險發(fā)展的財政政策

外國政府為促進和保護保險業(yè)發(fā)展的財政支持方式主要是：

第一，當(dāng)保險公司面臨商業(yè)無法承受的巨大風(fēng)險時，由國家通過財政撥款成為主承保人；

第二，當(dāng)保險公司承保有較大風(fēng)險難以分散，因而不能長期穩(wěn)定地為國民提供保險保障時，有政府為之提供再保險。例如農(nóng)業(yè)再保險、地震再保險、進出口貿(mào)易再保險等。以日本的地震保險為例，目前設(shè)定一次地震后所有財產(chǎn)保險公司的支付上限為5萬億日元，其中政府、財險公司與地震再保險公司的分擔(dān)比例分為三個等級。三級合計，政府承擔(dān)約82.44％的風(fēng)險，地震再保險公司承擔(dān)約9.04％的風(fēng)險，財險公司承擔(dān)約8.53％的風(fēng)險。

第三，對農(nóng)業(yè)保險提供保費補貼。對弱勢產(chǎn)業(yè)提供保費補貼是各國的通行做法，目前對農(nóng)作物的保費補貼一般在50％左右，家畜、果樹也有比例不同的保費補貼。

有關(guān)啟示

1.充分認(rèn)識商業(yè)保險在社保體制中的作用，為之提供更大的作用空間

如前所述，國外養(yǎng)老和醫(yī)療保障體制改革的基本方向是強化個人責(zé)任和市場功能，更多地利用市場機制改善社保體系，提高資金使用效率和國民的福利。對于中國來說，基于以下理由，需要積極鼓勵商業(yè)保險發(fā)展。

第一，隨著中國快速進入老齡化社會，我國的社會養(yǎng)老制度將面臨著巨大財政壓力。2004年，老年人僅占總?cè)丝诘?1％，但據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，到2040年中國的老齡化率將達到28％，超過美國。在老年人口迅速增加的情況下，要維持高替代率的養(yǎng)老保障體制和高水平的醫(yī)療福利制度幾乎是不可能的。從健全養(yǎng)老保障體制、消除社會不穩(wěn)定因素、改進國民養(yǎng)老福利的角度出發(fā)，需要大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，為社會基本養(yǎng)老保險提供有益的補充。

第二，相對與社會基本保險來說，商業(yè)保險有著獨特的效用。在國外，商業(yè)保險特別是人壽保險被視為一種投資理財方式。一是壽險本身就具有儲蓄功能，可以幫助投保更好地分配收入；二是壽險的回報可以免稅（其原理為承擔(dān)了風(fēng)險的收益應(yīng)當(dāng)免稅），同時壽險的賠償部分也是免稅的；三是按照國際慣例，保險賠償金是免于追索的，債權(quán)人永遠用保險金抵償債務(wù)人的債務(wù)；四是壽險的現(xiàn)金價值可以獲得金融機構(gòu)的信貸。此外，社會養(yǎng)老保險只對生存的參保人提供保障，商業(yè)養(yǎng)老保險卻可以在保障人生存的同時也對投保人身故后的家人提供保障。目前社保體系的養(yǎng)老金只能按月領(lǐng)取，而商業(yè)養(yǎng)老險則比較靈活，為投保人提供了更多的選擇。

第三，出于大量保險資金運作的需要，保險公司通常具有很強的資本市場運作能力，在兼有保險產(chǎn)品和資金管理雙重能力的情況下，即便是固定繳費的DC計劃，放在保險公司管理也優(yōu)于基金管理公司。因為后者只能在資本市場投資，前者卻可以在投資的同時分出一部分購買原保險、投連險等等。而且由于保險賠償是免稅的，對于投保人來說，可以更好地規(guī)避風(fēng)險，大大改善投保資金的收益性。

第四，近年來我國一些高危行業(yè)事故頻發(fā)，給政府帶來巨大壓力。商業(yè)保險作為第三方力量介入高危行業(yè)，既可以有效彌補行政安全管理體制的缺陷，減輕政府負擔(dān)，提高財政資金的運作效率，也可以有效地動員社會資金，分散風(fēng)險和強化風(fēng)險的事先管理。

2.通過政策支持商業(yè)保險公司更好地為社會保障體制服務(wù)

同強制性的社會保險不同，商業(yè)保險是投保人自愿的行為，因此有無優(yōu)惠政策對于引導(dǎo)消費者的投保意向影響極大。2000年頒布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》和2003年頒布的《關(guān)于執(zhí)行企業(yè)會計制度需要明確的有關(guān)所得稅問題的通知》，規(guī)定對企業(yè)年金繳費實行4％以內(nèi)部分可稅前列支的優(yōu)惠政策，但從實施情況看，政策不落實、不統(tǒng)一、激勵不夠的問題還很突出。首先，由于缺乏統(tǒng)一的企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，各地對企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策差異很大，造成年金市場發(fā)展極不平衡和嚴(yán)重的不公平。其次是稅收優(yōu)惠幅度偏低，支持程度有限。目前我國規(guī)定可在稅前列支的企業(yè)年金費用為4％，而這一比例在美國、加拿大和澳大利亞分別為15％、18％和20％。三是優(yōu)惠政策僅以企業(yè)為對象，缺乏鼓勵個人投保的優(yōu)惠政策。而國際經(jīng)驗證明，對企業(yè)免稅遠不如對個人減免稅收的作用大。四是優(yōu)惠政策僅限于繳費階段，對投資收入尚沒有明確的稅收優(yōu)惠政策。五是僅對部分養(yǎng)老金金給出了稅收優(yōu)惠，對健康類保險產(chǎn)品卻沒有任何鼓勵政策。

為彌補政策缺陷，加大支持商業(yè)保險發(fā)展的力度，建議采取以下措施：

第一，制定全國統(tǒng)一的、完整的稅收優(yōu)惠政策體系。為此，一是要改變目前標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，隨意性強，缺乏權(quán)威性的狀況，制定全國統(tǒng)一的企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)惠程度也應(yīng)有較大程度的提高。二是要將企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策由現(xiàn)行的繳費階段擴展到投資階段和待遇領(lǐng)取階段。參照國際成功經(jīng)驗，對企業(yè)年金計劃的投資收入給予免稅；對雇員繳費實行延遲納稅。也就是說，在繳費、投資、待遇領(lǐng)取這三個環(huán)節(jié)中，明確政府僅對第三個環(huán)節(jié)征稅。

第二，制定健康保險的稅收優(yōu)惠政策，允許企業(yè)和雇員個人購買健康險的繳費在一定限度內(nèi)稅前列支，對健康險公司和健康險市場給予實質(zhì)性的支持。

第三，加快建立巨災(zāi)保險機制，明確政府在巨災(zāi)保險體系中的作用，劃清各級政府的“再再保險”責(zé)任分擔(dān)比例，以分散保險公司的風(fēng)險，促進其提供長期穩(wěn)定的保險服務(wù)。

3.改善管理和監(jiān)管，協(xié)調(diào)好商業(yè)保險和社保兩種運行體制的關(guān)系

第一，從改進保險服務(wù)、提高資金效率、促進有效競爭的角度出發(fā)，不應(yīng)讓公辦社保體系無限制地擴張。為此，應(yīng)繼續(xù)將“廣覆蓋、低水平”作為社會保障制度的改革方向，同時明確在補充養(yǎng)老保障方面，可以允許個人、商業(yè)機構(gòu)和非政府組織發(fā)揮更大的作用，而政府主要行使監(jiān)督的職責(zé)。由于社會保障機構(gòu)不可避免的具有一般國有企業(yè)單位的通病，應(yīng)引入社會保障和商業(yè)保險在部分領(lǐng)域的競爭機制，以促進整個社保系統(tǒng)效率的提升。

第二，政府應(yīng)使社會保險市場更具靈活性并確保市場競爭的公平。目前企業(yè)年金制度只允許采用單一的信托方式，同時企業(yè)年金運作流程和管理的設(shè)計也過于復(fù)雜，資格審批控制過嚴(yán)，不僅限制了保險公司的進入，也加大了企業(yè)年金的運作成本。為此建議今后一是要允許企業(yè)以多種方式建立企業(yè)年金，給企業(yè)以更大的選擇余地，推動市場競爭；二是逐步將監(jiān)管重點由事前管理轉(zhuǎn)向事中和事后管理上來，適度弱化對資格審查的行政管理，強化對投資活動、償付能力、信息披露等方面的監(jiān)管。（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所）