30年社保制度建設(shè)的基本評(píng)價(jià)

回顧過(guò)去,成就很大,前所未有;展望未來(lái),問(wèn)題很多,任重道遠(yuǎn)。在過(guò)去30年經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中,社保制度的轉(zhuǎn)型可以概括為“成就很大,問(wèn)題很多”。雖然30年改革開(kāi)放取得的偉大成就中,社保制度功不可沒(méi),但同時(shí)也存在很多挑戰(zhàn),例如,社保制度上述兩個(gè)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變相輔相成,互為前提。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,就需著力增強(qiáng)社保制度的透明性,以期給參保人明確的預(yù)期;解決社保便攜性問(wèn)題,讓流動(dòng)人口和農(nóng)民工異地轉(zhuǎn)移工作時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)一卡通;解決投資收益低下問(wèn)題,以提高制度收益率和替代率,提高退休收入水平;解決多種退休制度并存的碎片化問(wèn)題,以逐漸解決不同制度之間存在的不合理待遇差而導(dǎo)致的不和諧問(wèn)題;解決統(tǒng)籌層次低的問(wèn)題,以解決不同地區(qū)社保基金財(cái)務(wù)能力存在的巨大差別,等等。

我們之所以認(rèn)為30年社保改革“成就很大,問(wèn)題很多”,之所以對(duì)當(dāng)前社保體系的評(píng)價(jià)留有如此之大的余地和空間,是因?yàn)?一是上述存在的社保體系“問(wèn)題清單”還可以繼續(xù)列下去;二是因?yàn)橹T如養(yǎng)老金待遇連年指數(shù)化上調(diào)和做實(shí)賬戶帶來(lái)的困難,有可能導(dǎo)致統(tǒng)賬結(jié)合制度架構(gòu)“蛻化”或流于形式,甚至足以威脅到制度流產(chǎn);三是因?yàn)橹笖?shù)化（目前是10%）的待遇上調(diào),毫無(wú)疑問(wèn)是對(duì)統(tǒng)籌和賬戶關(guān)系的漠視,是對(duì)賬戶作用的挑戰(zhàn)。但不調(diào)整又是制度本身所不能解決的,否則就有可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。于是,我們面對(duì)的將是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。
30年社保改革的基本經(jīng)驗(yàn)

回顧30年來(lái)社保制度改革的歷史,至少應(yīng)有如下兩條經(jīng)驗(yàn)值得記取。

第一,解放思想,勇于探索,大膽創(chuàng)新。中國(guó)社保制度建設(shè)幾乎是從一張白紙上建立起來(lái)的,在沒(méi)有任何現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)情況下,能夠博世界各國(guó)社保制度之長(zhǎng),創(chuàng)造性地將傳統(tǒng)社保制度與個(gè)人賬戶結(jié)合起來(lái),這是解放思想和大膽實(shí)踐的結(jié)果。30年社保制度的改革歷程就是解放思想和不斷探索的過(guò)程。我們應(yīng)繼續(xù)解放思想,重提解放思想,重新理解部分積累制和混合型社保制度的內(nèi)在實(shí)質(zhì)。面對(duì)新的形勢(shì)和新的問(wèn)題,我們只能用解放思想和繼續(xù)改革的精神來(lái)面對(duì)它和解決它,舍此而它途。任何修修補(bǔ)補(bǔ)、得過(guò)且過(guò)的態(tài)度和做法,都將事倍功半,欲速不達(dá)。

第二,實(shí)事求是,以“三個(gè)有利于”作為衡量社保制度設(shè)計(jì)的標(biāo)尺。改革開(kāi)放真諦就是實(shí)事求是,就是用三個(gè)有利于來(lái)衡量任何制度設(shè)計(jì)和制度改革。社保體系的改革更要如此。任何墨守成規(guī)、夜郎自大的思想都是有害的,都是不利于社保體系改革的,都是不利于2020年實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的目標(biāo)。

社保體系需要急迫解決的重大問(wèn)題

社保制度目前存在著許多重大問(wèn)題沒(méi)有解決,不但難以完成上述兩個(gè)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變提出的兩個(gè)挑戰(zhàn),而且嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。

第一,制度不統(tǒng)一,不適合覆蓋城鄉(xiāng),不利于構(gòu)建和諧社會(huì)。由于歷史條件的緣故,肇始于國(guó)企改革配套措施之一的基本社保體系顯然不適合于覆蓋非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分職工,不適合于覆蓋其他社會(huì)群體,不適合于覆蓋農(nóng)村居民;由此,存在著制度碎片化的驅(qū)動(dòng)力。制度不統(tǒng)一不利于社會(huì)穩(wěn)定,就更談不上社會(huì)和諧。多種制度并存必將導(dǎo)致出現(xiàn)待遇差,進(jìn)而導(dǎo)致相互攀比和社會(huì)沖突。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的待遇差已經(jīng)導(dǎo)致的社會(huì)矛盾就是前車之鑒。

第二,制度不科學(xué),設(shè)計(jì)不合理,不利于人口流動(dòng)和全國(guó)大市場(chǎng)的形成。制度便攜性很差,對(duì)人口流動(dòng)具有相當(dāng)?shù)闹萍s作用,這個(gè)流動(dòng)包括從城鎮(zhèn)到農(nóng)村,從農(nóng)村到城鎮(zhèn),從此地到彼地,從機(jī)關(guān)事業(yè)到企業(yè)等的空間流動(dòng)與身份轉(zhuǎn)換?；趹艏贫鹊闹贫仍O(shè)計(jì)特征對(duì)流動(dòng)性最強(qiáng)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)存在著社會(huì)不公平和經(jīng)濟(jì)損失的嚴(yán)重缺陷。在每年數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和近兩億流動(dòng)人口的社會(huì)大轉(zhuǎn)型變遷中,這樣的社保體系不利于城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程,農(nóng)民工退保現(xiàn)象難以從根本上解決。

第三,投資管理體制落后,收益率低下,導(dǎo)致替代率不斷下滑。由于統(tǒng)籌層次太低,社?；鸸芾?/a>非常分散,投資體制改革難有突破,收益率十分低下,進(jìn)而導(dǎo)致替代率逐漸下滑,從當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的58.5%下滑到50%以下,在北京等省份已下降到40%,老年貧困發(fā)生率攀升,對(duì)養(yǎng)老金待遇的財(cái)政補(bǔ)貼日益制度化,為財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

第四,部分積累制設(shè)計(jì)面臨新的考驗(yàn),個(gè)人賬戶做實(shí)面臨新的問(wèn)題,制度改革進(jìn)退維谷。統(tǒng)賬結(jié)合屬于部分積累制,做實(shí)賬戶是實(shí)現(xiàn)部分積累制的重要表現(xiàn)。但是,社保試點(diǎn)做實(shí)賬戶的資產(chǎn)積累已高達(dá)800億元,在投資制度難有突破的情況下,積累越多,包袱越重,貶值風(fēng)險(xiǎn)越大;且如果全國(guó)范圍按8%做實(shí)將高達(dá)幾萬(wàn)億元,不做實(shí)又與統(tǒng)賬結(jié)合制度設(shè)計(jì)理念相悖,左右為難。如果到2020年實(shí)現(xiàn)基本覆蓋城鄉(xiāng)社保體系,滾存余額將近10萬(wàn)億左右,即使不做實(shí)也存在貶值風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

第五,制度不透明,待遇預(yù)期過(guò)于復(fù)雜,參保激勵(lì)機(jī)制較差。統(tǒng)賬結(jié)合本來(lái)就比較復(fù)雜,碎片化制度就顯得更加復(fù)雜,待遇預(yù)期和計(jì)算公式不能一目了然,激勵(lì)機(jī)制不足,不利于擴(kuò)大覆蓋面。

第六,統(tǒng)賬結(jié)合是部分積累制,其混合型的本質(zhì)要求與轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的要求之間存在沖突。這種制度的本質(zhì)屬性不利于促進(jìn)即期消費(fèi),不利于增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變,在新的形勢(shì)下將會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生新的矛盾。