讀了《延遲退休救社保》一文，文中作者在論證靠剝削現(xiàn)有勞動者給退休者養(yǎng)老的做法具有不可持續(xù)性方面無疑非常有力，其運用的經(jīng)濟學(xué)基本原理可以用來評價現(xiàn)在任何國家的社會保險體系?！叭毡厩笆紫嗖焕U社會保險金”遵循的就是他所提倡的那種自力或以其他（包括商業(yè)）保險方式解決養(yǎng)老問題的方法。陳斌先生對于計劃生育政策的經(jīng)濟學(xué)分析更是入木三分。

最近，中共中央經(jīng)濟工作會議提出要建立全國范圍的社保轉(zhuǎn)移制度，許多媒體卻將之解讀為建立全國統(tǒng)一的社保體系。其實，靠這種技術(shù)性的修修補補（包括陳斌先生開出的那些藥方）根本無法解決中國社保的問題。中國社保面臨的主要問題是養(yǎng)老體系的雙軌制造成的。

中國社保最根本的問題是，從一開始它就沒打算成為一個覆蓋整個社會的保障體系，而只是為被排除出由國家財政支付費用的養(yǎng)老體系的那些人做的政策性安排。開始是適用于國企職工，后來擴大到那些從來沒有機會被納入國家養(yǎng)老體系的其他人群。而決定這個體系的規(guī)則和命運的則是自身利益與社保體系并無直接關(guān)系的官員。

改革開放之前，城市就業(yè)人員絕大多數(shù)是國營企業(yè)職工。他們工資很低，但相當有保障。從其中最普遍也是最基本的在職和退休人員的公費醫(yī)療（基本全額）和退休金（不低于退休時工資的70％）來看，國企職工和國家機關(guān)工作人員、事業(yè)單位工作人員一樣，工資－福利體系是由國家來統(tǒng)一經(jīng)管，費用由財政負擔（我們不妨將此稱之為“國家財政統(tǒng)一負擔福利體系”）。這是一個基本統(tǒng)一的體系，當然也有些差別，有些行業(yè)的國企職工甚至享受比國家機關(guān)工作人員還要高的福利，比如未成年子女可以報銷醫(yī)療費。

八十年代中后期以后，隨著國企經(jīng)營管理制度的改革，如以廠長、經(jīng)理責任制為代表的擴大企業(yè)自主權(quán)改革等，國家實際上把對原國企職工的福利責任推給了企業(yè)。九十年代前期國民經(jīng)濟全面衰退，國企的問題突出起來。其中一個重要的問題就是國企承受的社會成本和人力成本過高的問題。也就是說，國企無法按照原來的標準養(yǎng)包括退休職工在內(nèi)的職工。國家當時也沒有財力解決這個問題，于是只好默許“各村出自己的高招”。一時間，提前退休、內(nèi)退、下崗、待崗甚至還有輪流上崗五花八門，尤其是一些國企集中的老工業(yè)基地，與國企職工有關(guān)的社會問題十分嚴重。直到今天，一些地方政府最頭痛的還是和前國企職工有關(guān)的問題。

在這種局面下，社保體系產(chǎn)生了。社保體系緩解了社會矛盾，也使企業(yè)更大規(guī)模的裁員成為可能。雖然首先被納入社保體系的是國企，但隨著社會生活的需要，在許多地方社保體系基本上覆蓋到各種經(jīng)濟體中的就業(yè)者和待業(yè)人員。這個體系是由國家興辦的，中央政府有關(guān)部門制定政策，省級政府有關(guān)部門制定補充政策和具體核定標準，縣級政府主辦，用收到現(xiàn)就業(yè)者和雇主繳納的資金支付已退休人員的養(yǎng)老金，收入不敷支出時由政府（首先是縣級）財政補貼。這不是一個統(tǒng)一的社保系統(tǒng)，只是各個地方自成體系的社保。

社保體制從建立開始就存在巨大的資金缺口。這個問題的由來是在國家財政統(tǒng)一負擔體制下，企業(yè)并不能通過提留建立起職工的退休與醫(yī)療基金，所以，退休職工進入社保體系時沒有帶來任何資金。也就是說，社保是從“空轉(zhuǎn)”開始。前些年“兩會”上還有人提出填補這個資金缺口的問題。但現(xiàn)在這種聲音越來越弱，甚至在2007年財政超收一萬億的情況下也沒有聽說拿出錢來填這個缺口。

造成這種局面的原因是多方面的，但最根本的原因是決定這個體系政策和命運的人本身的命運卻與該社保系統(tǒng)無關(guān)。因為國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員始終處在國家財政負擔體系之中。這種地位和立場的不同就決定了兩種截然不同的認識。政府官員認為，是在給老百姓做好事，每一次調(diào)整都是一次“恩賜”，無法理解老百姓為什么不感恩戴德。老百姓，尤其是國企老職工則認為，原來大家都給國家打工，現(xiàn)在你們把我們甩了！其實醫(yī)療體系的改革難以見效也是同樣的病根。

這樣的制度安排，雖然中央和省級政府可以避免直接面對關(guān)于社保難纏的問題，但錢畢竟要地方出，政策執(zhí)行上就只能睜一只眼閉一只眼，首先是放任國企，后來又被地方政府綁架。一個典型的例子是某省屬國營農(nóng)場，90年代就不參加省農(nóng)墾系統(tǒng)社保統(tǒng)籌，只在當?shù)亟o干部和事業(yè)編制人員上社保。不按國家規(guī)定給退休職工發(fā)退休金，每月只給四十多元“退養(yǎng)費”，不報銷任何醫(yī)療費。2003年，退休職工已有5000多人，職工退休生活實在難以為繼，遂集體上訪。恰好勞社部等下發(fā)了國營農(nóng)墾企業(yè)全部納入社保的通知。2004年省里下文把這個農(nóng)場交給所在縣級市屬地管理，但省財政沒有給任何補貼，還拒絕了市級財政免除向省里上繳社保統(tǒng)籌款的要求。該市遂自說自話，規(guī)定這批退休職工永遠享受低保待遇。他們現(xiàn)在的待遇相當于比他們晚一些（有的真正只差1、2天）退休工友養(yǎng)老金的四分之一左右。但無論向哪一級反映，都是被轉(zhuǎn)回市里解決。他們實際上已成為市政府手中的“人質(zhì)”，上級如果出面解決問題，就不可能只讓市級承擔省級欠下的陳年舊賬。

社保體系存在許多問題，從技術(shù)層面幾乎無法解決。決策者應(yīng)該痛下決心，制定一個把公務(wù)員和事業(yè)單位員工納入社保體系的時間表。事實上，世界各國的社保系統(tǒng)都是針對所有人。公務(wù)員另有一個財政負擔的福利系統(tǒng)是“中國特色”，但很難說是“社會主義”。代表人民不是靠宣傳就能被人民認可的，要代表人民必須和人民同甘苦，共患難。繼續(xù)保持養(yǎng)老、醫(yī)療方面的雙軌制甚至多軌制，只會形成政府收入首先保障的是官員們利益的印象。

在現(xiàn)在的體制下，中央政府的注意力除了建立全國范圍的社保轉(zhuǎn)移制度，更應(yīng)該抓社保法規(guī)政策的統(tǒng)一。社保中各級政府都有一定權(quán)力制定一些規(guī)范性文件。對其中與上級規(guī)定不符的文件，利害關(guān)系人雖然可以在對具體行政行為提起行政復(fù)議時隨帶提出審查，但行政復(fù)議管轄決定了基本上是復(fù)議自己的作為。抽象行政行為的審查制度還沒有建立，可以先將與人民生活關(guān)系密切的社保、醫(yī)保方面的抽象行政行為的審查作為試點推出。決策者應(yīng)該知道，如沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)、政策的制定和執(zhí)行，國家的統(tǒng)一就沒有基礎(chǔ)，聽任下級政府與自己規(guī)定不符的抽象行政行為合法化，中央政府就會越來越?jīng)]有權(quán)威。