黨的十七大報(bào)告明確指出要“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”20世紀(jì)90年代以前，幾乎所有的農(nóng)村人口都是靠家庭來養(yǎng)老的。社會(huì)的發(fā)展使得作為普遍選擇的家庭養(yǎng)老方式面臨著種種挑戰(zhàn)與危機(jī)，導(dǎo)致了農(nóng)村人口的養(yǎng)老需求難以得到保障，從而威脅著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，黨和政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域里也發(fā)生了范式轉(zhuǎn)移，亦即從政府消極無為的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)政策范式向政府積極有為的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策范式轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，這一范式的轉(zhuǎn)移并不是一朝一夕就可以完成的，新范式的普遍化和制度化還需要經(jīng)歷一個(gè)緩慢和復(fù)雜的過程。

一、政策范式與范式轉(zhuǎn)移

   “范式”概念是美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》(1962)中系統(tǒng)闡述的。一個(gè)學(xué)科的理論經(jīng)過一次革命后，就會(huì)出現(xiàn)新的常規(guī)科學(xué)，于是新范式就取代了原有的范式，范式轉(zhuǎn)移過程也就隨之完成了。
范式的概念被運(yùn)用到社會(huì)科學(xué)中，其作用就不僅停留在對(duì)基本的思想和信念的描述上，還用于展現(xiàn)思想與信念的變革上。政策范式在本質(zhì)上就是相關(guān)的政策子系統(tǒng)成員所持有的對(duì)某一政策領(lǐng)域的一組理念或價(jià)值和信念，它們決定了政策制定者追求的大致目標(biāo)、理解公共問題的方式，以及考慮采納的方案的類型或政策工具。
如同自然科學(xué)史中存在著不同范式的轉(zhuǎn)移，公共政策領(lǐng)域中也存在著范式轉(zhuǎn)移。霍爾在《政策范式、社會(huì)學(xué)習(xí)和國家：以英國經(jīng)濟(jì)政策的制定為例》一文中就具體分析了政策范式轉(zhuǎn)移的過程，他認(rèn)為處于穩(wěn)定時(shí)期的政策范式在很大程度上不受挑戰(zhàn)，隨著異?，F(xiàn)象的累積，導(dǎo)致了政策失敗，挑戰(zhàn)開始逐步建立。當(dāng)挑戰(zhàn)導(dǎo)致了一些暫時(shí)的或?qū)嶒?yàn)性的改動(dòng)，政策子系統(tǒng)中的專家的意見出現(xiàn)了公開的分歧并逐漸擴(kuò)散到公眾，相關(guān)的政策社群得到顯著的擴(kuò)展，新的范式漸漸制度化，政策范式的轉(zhuǎn)移過程完成。

二、消極無為的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策舊范式

利用政策范式概念來理解中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的變遷，以政府介入程度高低為標(biāo)準(zhǔn)將這一政策領(lǐng)域的范式分為“政府消極無為的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)政策舊范式”和正在形成與發(fā)展的“政府積極有為的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策新范式”。
20世紀(jì)90年代以前，政府制定的一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)政策都是針對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的，基本上沒有涉及到農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。早在1951年2月26日，我國就正式頒布實(shí)施了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例(草案)》(簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)，并于1953年1月2日公布實(shí)施了修訂后的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，雖然《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》是新中國成立后第一部全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，但它只是有關(guān)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)的綜合性法規(guī)，并沒有將農(nóng)村人口包括在內(nèi)。1958年2月9日，國務(wù)院公布實(shí)行了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，統(tǒng)一了企業(yè)與事業(yè)單位、國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的工人、職員的退休條件、退休待遇，是新中國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展歷史的一次重大進(jìn)步。然而，這一次中國保險(xiǎn)發(fā)展史的重大進(jìn)步依然沒有將農(nóng)村人口作為保險(xiǎn)對(duì)象。文化大革命期間，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)出現(xiàn)了停滯甚至倒退的現(xiàn)象。1978年6月2日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題并沒有包括在調(diào)整的范圍。從20世紀(jì)80年代中期開始，政府開始出臺(tái)一些關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，比如1987年3月14日，民政部下發(fā)了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》。1991年6月，民政部制定并頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，并在全國范圍試點(diǎn)推廣，自此制度化的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在中國拉開了序幕。
以上述論述為依據(jù)，有人認(rèn)為新中國在20世紀(jì)80年代中期之前根本沒有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。誠然，政府出臺(tái)的各項(xiàng)關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的相關(guān)法規(guī)和制度沒有涉及農(nóng)村人口，也沒采取具體的政策措施來解決農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，但并不意味著沒有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。如果把關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策看成整個(gè)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的一部分時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域采取的是兩種不同的思路，那就是積極參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的解決，而對(duì)農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題采取消極無為的政策，即留給家庭去解決。
戴伊曾給公共政策下過這樣的定義“公共政策就是關(guān)于政府所為和所不為的所有內(nèi)容”。有人質(zhì)疑政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上是故意“無為”還是根本就沒有把它列入政策議程，如果根本就沒有考慮農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，那這種“無為”就根本不能看成是政策。1954年《中華人民共和國憲法》第93條規(guī)定：“中華人民共和國勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐漸擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利”。之后黨和政府在我國農(nóng)村建立了以社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫安置為內(nèi)容的社會(huì)保障制度，但這些制度只是較低層次的社會(huì)救助活動(dòng)，不是嚴(yán)格意義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。雖然政府沒有出臺(tái)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)制度，但在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上還是有政策的，只不過是采用了政府介入程度相當(dāng)?shù)偷南麡O無為做法，把養(yǎng)老問題留給了家庭去解決?？梢?，在20世紀(jì)80年代中期以前，政府在解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域問題時(shí)，長(zhǎng)期采用不出臺(tái)任何政策的消極無為政策。
政策范式一旦形成就會(huì)制約政策制定者們追求的總體目標(biāo)、認(rèn)識(shí)公共問題的方式以及選擇解決辦法的類型。解放后，為了建設(shè)繁榮富強(qiáng)的新中國，黨和政府推行國家主導(dǎo)的超趕英美的發(fā)展模式，在這種大的社會(huì)背景下，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域采取消極無為政策的目標(biāo)就是要服從國家發(fā)展的大目標(biāo)。
在這種政策目標(biāo)指導(dǎo)下，政府在解決農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題上就采用了家庭這一自愿性政策工具?！白栽感哉呔摺笔羌幽么髮W(xué)者邁克爾豪利特與M拉米什在《公共珂策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》中提出的，他們按照政府島公眾參與程度的高低，將政策工具劃分為自愿性政策工具、混合型政策工具和強(qiáng)制型政策工具。他們認(rèn)為政府經(jīng)常有意識(shí)的對(duì)一些公共問題不予理睬，因?yàn)樗麄兿嘈攀袌?chǎng)、家庭或志愿組織是解決問題的最佳途徑。在需要從農(nóng)村汲取資源支持工業(yè)和城市發(fā)展的情況下，政府就應(yīng)該降低介入程度，把家庭當(dāng)作解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題最佳的政策工具來運(yùn)用。
政府選擇家庭作為解決農(nóng)村人口養(yǎng)老問題的政策工具的原因：一是中國悠久的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)。在所有的社會(huì)形態(tài)中，人們都把照料家人和其他親友的行為視為一個(gè)人應(yīng)負(fù)的重要責(zé)任。在以儒家文化為主導(dǎo)的中國社會(huì)，人們更是把贍養(yǎng)老人作為應(yīng)負(fù)的責(zé)任，孝道與尊老已經(jīng)成為了傳統(tǒng)美德。在這種文化背景下，家庭養(yǎng)老成為了最佳的政策選擇，它既不需要政府的投入，又能保證老年人的生存質(zhì)量。二是土地改革為農(nóng)民提供了土地保障。1950年6月30日，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，它規(guī)定廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。土地是農(nóng)民的生命線，是農(nóng)民溫飽水平的實(shí)物保障。
通過以上分析可以看出，在建國后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)問里，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策領(lǐng)域里是存在著政策范式的，只不過是一種似無卻有的方式隱性的存在著。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，新情況的出現(xiàn)，這種范式也慢慢地發(fā)生著變化。

三、舊范式的式微與新范式的形成

政策范式一旦產(chǎn)生就保持相對(duì)穩(wěn)定，但不是絕對(duì)不變的。如果有越來越多的新情況和問題不能用原有的政策范式來解決，當(dāng)這些新的“反常情況”日益積累到一定程度，就會(huì)推動(dòng)新的政策范式的形成和確立。
改革開放后，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了劇烈的變動(dòng)，同時(shí)經(jīng)歷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的雙重轉(zhuǎn)型．農(nóng)村家庭養(yǎng)老漸漸地遇到了越來越多的問題。在改革之初，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，農(nóng)民收入猛增，在農(nóng)民精心經(jīng)營自己的承包田的年代，家庭養(yǎng)老幾乎不存在大的問題。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高、經(jīng)濟(jì)的改革開放及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，農(nóng)村家庭的小型化、大量青壯年農(nóng)民流向城市、老年農(nóng)民社會(huì)地位下降、孝道文化的式微等因素造成了農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐步淡化、弱化，農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨的問題越來越突出。而土地、家庭儲(chǔ)蓄和農(nóng)民自身的養(yǎng)老能力都難以擔(dān)負(fù)起老年農(nóng)民的生活保障。這不僅給我國農(nóng)村老年人和農(nóng)村居民的生活質(zhì)量帶來不利影響，在宏觀經(jīng)濟(jì)上也帶來一系列問題，阻礙和制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在社會(huì)方面，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的割裂、分隔，實(shí)際上擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，導(dǎo)致了公共資源分配的不公平，威脅到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。
養(yǎng)老問題雖然從表面上看只是個(gè)人問題，應(yīng)該由個(gè)人或家庭來解決，但是它同時(shí)也是社會(huì)問題。當(dāng)依靠個(gè)人或家庭力量解決不了的時(shí)候，就必須動(dòng)用社會(huì)和政府的力量來解決。
國家在“七五”計(jì)劃中指出：“……抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)行?！痹凇鞍宋濉庇?jì)劃中進(jìn)一步指出：“建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)和待業(yè)保險(xiǎn)制度，逐步完善社會(huì)保障體系?！谵r(nóng)村采取積極引導(dǎo)的方針，逐步建立不同形式的老年保障制度。”黨的第十三屆八中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中也明確提出開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求：“逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。在有條件的地區(qū)，逐步開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)?！?BR>1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇沙洲縣(今張家港市)召開了“全國農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”。會(huì)議根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會(huì)保障工作。1987年3月14日，民政部下發(fā)《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》。1991年1月，國務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點(diǎn)地區(qū)。1992年1月，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》公布實(shí)施，明確指出“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，是政府的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要從我國農(nóng)村的 實(shí)際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持；……”
在新的政策理念指導(dǎo)下，黨和政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題的有了新的認(rèn)識(shí)，改變了以往為實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略而消極無為地對(duì)待農(nóng)村養(yǎng)老的策略，更加注重“以人為本”，積極地采用建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策手段來解決農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題，以保障農(nóng)村老年人的基本生活。這樣，一種新的政策范式——政府積極有為的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策新范式開始形成。

四、新范式建立的政策意義

舊范式的瓦解和新范式的逐步建立有著深刻的政策意義，它表明黨和政府積極有為地?fù)?dān)負(fù)起農(nóng)村養(yǎng)老問題的社會(huì)責(zé)任，以切實(shí)保障農(nóng)民的平等權(quán)利，真正地落實(shí)“以人為本”的執(zhí)政理念。但新范式的建立只意味著新的政策理念、政策目標(biāo)以及政策工具的出現(xiàn)，要切實(shí)解決農(nóng)村養(yǎng)老問題還需要進(jìn)行不斷的政策探索與學(xué)習(xí)。這就要求政府進(jìn)行合理的界定并承擔(dān)其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，積極有為地確立恰當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)和選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ邅斫鉀Q農(nóng)村養(yǎng)老問題，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。