我國社會保障制度改革先城市、后農(nóng)村，鼓勵地方試點探索試行，結(jié)果形成了城鄉(xiāng)之間社會保障體系分割、地區(qū)之間社會保障體系碎片化，養(yǎng)老保險關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不能有效接轉(zhuǎn)。同時，在成千上億勞動力流動的現(xiàn)實背景下，勞動者可能面臨著參加不同的養(yǎng)老保險——

    全面建立有序銜接的養(yǎng)老保險制度

陶剛 /東方IC

編者按

人社部近日發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》面向社會公開征求意見，截至12月16日。

數(shù)據(jù)顯示：截至2011年底，我國有112.42萬人重復(fù)參加三類養(yǎng)老保險，9.27萬人重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金6845.29萬元。

三大養(yǎng)老保險銜接將使流動就業(yè)人口受益，也將是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的一個好開始。本版特請著名社會保障專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家王德文教授，中山大學(xué)社會保障與社會政策研究所研究人員彭宅文博士撰文，幫廣大讀者客觀厘清此次《暫行辦法》的重點和意義。

2012年11月26日，人力資源和社會保障部在其網(wǎng)站發(fā)布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，向社會公開征求意見。目前，這項政策設(shè)計尚處于廣泛征求意見階段。從方向上，全面建立有序銜接的養(yǎng)老保險制度，是深化養(yǎng)老保險制度改革的重要環(huán)節(jié)。因此，這項政策措施出臺，對于推動城鄉(xiāng)社保一體化和勞動力市場一體化有積極意義。

改革的重點：涉及城鎮(zhèn)就業(yè)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民三類人群，但要突出解決重復(fù)參保人群的歷史遺留問題

從內(nèi)容上看，《暫行辦法》旨在解決三種保險制度之間的銜接問題，而不涉及單個養(yǎng)老保險制度下參保人員跨區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。三種養(yǎng)老保險是指城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（職保）、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險（城居保）。這三項制度分別對應(yīng)三類人群，即城鎮(zhèn)就業(yè)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民。從對象上看，《暫行辦法》在解釋說明中指出，這項政策適用于在職保、新農(nóng)保、城居保這三種制度中參加過兩種或兩種以上制度的人員，不適用于某項養(yǎng)老保險制度下跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的參保人員。

《暫行辦法》對三種養(yǎng)老保險制度銜接做了具體規(guī)定。一是參加職保繳費年限滿15年的，可以申請從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保，新農(nóng)?；虺蔷颖５膫€人賬戶全部存儲額并入職保、但繳費年限不納入計算，養(yǎng)老待遇按照職保辦法計發(fā)。二是職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖?，職保個人賬戶全部儲存額并入新農(nóng)?；虺蔷颖€人賬戶、且繳費年限合并累加計算，養(yǎng)老待遇按照新農(nóng)?；虺蔷颖＾k法計發(fā)。三是新農(nóng)保和城居?？梢曰ハ噢D(zhuǎn)換，即轉(zhuǎn)移個人賬戶全部儲存額，繳費年限合并累加計算。

從政策設(shè)計上看，這項改革雖然涉及城鎮(zhèn)就業(yè)職工、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民三類人群，但當(dāng)前的改革重點是要突出解決重復(fù)參保人群的歷史遺留問題，為實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的全覆蓋和探索全面有序銜接的養(yǎng)老保險關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

改革的意義：促進(jìn)養(yǎng)老保險制度之間的協(xié)調(diào)和整合，促進(jìn)人口和勞動力流動，提高勞動力市場一體化水平

這項即將出臺的政策措施，是繼2010年實施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策之后的新舉措，是適應(yīng)全面建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的新的要求。2009年以來，我國加快了建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，目前已經(jīng)實現(xiàn)了制度全覆蓋。在這樣的背景下，出臺不同養(yǎng)老保險制度之間的銜接政策，是全面建立有序銜接的養(yǎng)老保險制度的重要環(huán)節(jié)，有助于推動城鄉(xiāng)社保一體化和勞動力市場一體化發(fā)展。

我國社會保障制度改革是一個循序漸進(jìn)的過程。在這個過程中，社會保障體制改革先城市、后農(nóng)村，鼓勵地方試點探索試行，結(jié)果形成了城鄉(xiāng)之間社會保障體系分割、地區(qū)之間社會保障體系碎片化，養(yǎng)老保險關(guān)系在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間不能有效接轉(zhuǎn)，勞動者的合法權(quán)益難以得到有效保障。同時，在成千上億勞動力流動的情況下，勞動者可能面臨著參加不同養(yǎng)老保險制度的情況。對于參加兩種或兩種以上養(yǎng)老保險制度的勞動者而言，需要出臺相應(yīng)的政策解決其重復(fù)參保和待遇計算等一系列問題，解決其后顧之憂，保障其養(yǎng)老保險權(quán)益。

這項政策的出臺無疑能夠有助于解決重復(fù)參保問題。在政策設(shè)計上，它建立了不同養(yǎng)老保險之間養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)接通道，為參保人員在不同制度之間的選擇提供了基礎(chǔ)。對于已經(jīng)參加兩種或兩種以上養(yǎng)老保險人員，政策設(shè)計考慮不同養(yǎng)老保險在籌資機(jī)制、待遇水平等具體情況，通過具體安排調(diào)動轉(zhuǎn)移接續(xù)的積極性，保障參保人的養(yǎng)老保險權(quán)益，如轉(zhuǎn)為職保的按照職保辦法計發(fā)養(yǎng)老待遇、轉(zhuǎn)為新農(nóng)?；虺蔷颖５睦U費年限納入計算等。同時，新政策通過打通各項制度之間的壁壘，有助于解決部分人群重復(fù)參保、重復(fù)領(lǐng)取待遇的漏洞。從長遠(yuǎn)來看，這項改革在實施之后通過不斷完善，有助于促進(jìn)養(yǎng)老保險制度之間的協(xié)調(diào)和整合，促進(jìn)人口和勞動力流動，提高勞動力市場一體化水平。

下一步改革：要解決單個養(yǎng)老保險制度跨區(qū)銜接問題，同時要解決不同養(yǎng)老保險制度之間銜接問題。還要方便實現(xiàn)“異地養(yǎng)老”。

建立覆蓋城鄉(xiāng)、一體化的社會保障制度，是我國社保制度改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)。十八大報告提出按照堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。這項任務(wù)非常艱巨。

就養(yǎng)老保險關(guān)系銜接而言，同樣如此。為了推動社會保障體系一體化，政策設(shè)計不僅要解決單個養(yǎng)老保險制度跨區(qū)銜接問題，同時要解決不同養(yǎng)老保險制度之間銜接問題。更重要的是，政策設(shè)計要便于勞動者在職業(yè)之間、地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的流動，便于勞動者在流動過程中社保關(guān)系快捷有效的轉(zhuǎn)移接續(xù)，便于領(lǐng)取養(yǎng)老金人員方便實現(xiàn)“異地養(yǎng)老”。這樣，需要對已實施的政策通過總結(jié)提高，對即將出臺的措施通過試行之后做進(jìn)一步完善。

在實施銜接政策過程中，配套改革同樣非常重要。這包括提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，提高社保信息化水平和經(jīng)辦服務(wù)水平、加強(qiáng)社會保障管理等。今后改革還涉及需要處理與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的銜接問題，以及銜接上處理好養(yǎng)老待遇的公平性問題。

（■王德文 本文作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所研究員）