理論探討

褚福靈

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，有效防范和化解民眾的年老、疾病、失業(yè)、傷殘等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果人民共享思想的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措。要盡快建立起同中國國情相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，就應(yīng)當(dāng)明確覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)符合的基本要求。這既是重要的理論問題，也是實(shí)踐中必須回答的問題。如果對該問題不能科學(xué)回答，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系就會(huì)失去方向，就可能“走彎路”，甚至“走錯(cuò)路”。研究表明，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)符合以下要求：

一全民覆蓋

覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，就是由覆蓋城鎮(zhèn)居民到覆蓋鄉(xiāng)村居民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系覆蓋全體國民。就是要逐步做到勞動(dòng)者和適度收入者皆保險(xiǎn)，非勞動(dòng)者、低收入者或者無收入者皆保障這里的保障主要指救助。雇主對勞動(dòng)者承擔(dān)必要的繳費(fèi)責(zé)任，政府對非勞動(dòng)者給予必要的資金支持。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“全民覆蓋”并不等于建立城鄉(xiāng)完全一樣的社會(huì)保障制度，因?yàn)槌青l(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)條件、保障要求等方面都有所不同，應(yīng)當(dāng)建立既統(tǒng)一又有別的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。

二適度保障

城鎮(zhèn)居民和鄉(xiāng)村居民都應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m度的社會(huì)保障，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。適度的社會(huì)保障有三層涵義：一是有效保障，就是說待遇標(biāo)準(zhǔn)能夠防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；二是可行保障，就是說待遇標(biāo)準(zhǔn)是同生產(chǎn)力水平和基金支付能力相適應(yīng)的；三是有序保障，就是說按照保障需求的輕重緩急程度予以相應(yīng)保障。比如，應(yīng)盡快建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度，因?yàn)槌青l(xiāng)貧困居民對此項(xiàng)保障有緊迫的需求。

不論就全國來看，還是就某個(gè)地區(qū)來看，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系并不僅僅是擴(kuò)大覆蓋面的問題，衡量該項(xiàng)工作的成敗，應(yīng)當(dāng)以是否為城鄉(xiāng)居民提供了適度的社會(huì)保障作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

三架構(gòu)統(tǒng)一

要切實(shí)做好覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)工作，必須建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民的、統(tǒng)一的社會(huì)保障架構(gòu)。該架構(gòu)將回答保障什么、誰來保障、如何保障等基本問題，這對實(shí)際工作的開展將會(huì)有重要的指導(dǎo)意義。

盡管城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，很難建立城鄉(xiāng)完全一樣的社會(huì)保障制度，但城鄉(xiāng)社會(huì)保障的總體架構(gòu)應(yīng)當(dāng)是明確的和統(tǒng)一的，是不能隨意變更的。只有這樣，才能使城鄉(xiāng)社會(huì)保障形成有機(jī)的整體，才能發(fā)揮出整體效應(yīng)。

研究表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障架構(gòu)是防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，應(yīng)當(dāng)由養(yǎng)老保障、健康保障、就業(yè)保障、傷殘保障、生育保障、住房保障、教育保障、貧困保障、災(zāi)害保障和法律保障等子系統(tǒng)構(gòu)成，每個(gè)子系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)由預(yù)防、救助互助、保險(xiǎn)、福利服務(wù)等保障層次構(gòu)成。

四有效接轉(zhuǎn)

社會(huì)保障關(guān)系在城鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)村之間、城鄉(xiāng)之間都應(yīng)當(dāng)能夠有效接續(xù)，社會(huì)保障關(guān)系在勞動(dòng)者與非勞動(dòng)者之間、正規(guī)勞動(dòng)者與非正規(guī)勞動(dòng)者之間、本地戶口勞動(dòng)者與外地戶口勞動(dòng)者之間也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)有效接轉(zhuǎn)。通過在地區(qū)之間、人群之間有效接轉(zhuǎn)社會(huì)保障關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)共擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以確保社會(huì)保障制度的持續(xù)性和有效性。

五基金安全

確保社會(huì)保障基金安全，是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，需要龐大數(shù)額的基金支撐。沒有充足的基金不行，有了相對充足的基金來源，但不能管好用好也難以達(dá)到預(yù)期的保障效果。因此，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系能否建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是“基金安全”問題。

社會(huì)保障基金安全包括社會(huì)保障基金籌集安全、基金存儲安全、待遇發(fā)放安全、基金投資安全、基金轉(zhuǎn)接安全等方面。要確?；鸢踩瑧?yīng)當(dāng)在基金籌集環(huán)節(jié)做到應(yīng)收盡收，在基金存儲環(huán)節(jié)做到安全完整，在基金發(fā)放環(huán)節(jié)做到準(zhǔn)確無誤，在基金投資環(huán)節(jié)做到保值增值，在基金轉(zhuǎn)接方面做到有效接續(xù)。

六持續(xù)高效

覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是持續(xù)發(fā)展和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的體系。要確保其持續(xù)高效，應(yīng)當(dāng)符合統(tǒng)籌化、預(yù)警化、動(dòng)態(tài)化和高效化的基本要求。

統(tǒng)籌化是指各項(xiàng)保障制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、勞動(dòng)者和非勞動(dòng)者之間、近期與長遠(yuǎn)之間要做到統(tǒng)籌設(shè)計(jì)；預(yù)警化是指各項(xiàng)保障制度要以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為起點(diǎn)，由事后保障向事前風(fēng)險(xiǎn)防范推進(jìn)，及時(shí)發(fā)出預(yù)警預(yù)報(bào)，防止保障不足和保障過度；動(dòng)態(tài)化是指各項(xiàng)保障制度都應(yīng)當(dāng)建立起發(fā)展與保障之間的動(dòng)態(tài)模型，自動(dòng)調(diào)整 “保障指數(shù)”，由保溫飽到防風(fēng)險(xiǎn)，再到提高生活質(zhì)量，形成與時(shí)俱進(jìn)的保障制度；高效化是指各項(xiàng)保障制度要做到資源共享、管理科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、以較小的保障成本實(shí)現(xiàn)較大的保障效果。

分析表明，覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的目標(biāo)要求是：全民覆蓋、適度保障、架構(gòu)統(tǒng)一、有效接轉(zhuǎn)、基金安全和持續(xù)高效。如果所構(gòu)建的社會(huì)保障體系，能夠符合全民覆蓋、適度保障、架構(gòu)統(tǒng)一、有效接轉(zhuǎn)、基金安全和持續(xù)高效的總體要求，就可以認(rèn)為建立起了覆蓋城鄉(xiāng)居民的、科學(xué)的社會(huì)保障體系。