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以人為核心 消除“偽” 城市化
2017-03-11 08:00:01
無憂保
“偽”城市化現(xiàn)象顯現(xiàn)城市化風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒓哟?
記者：我國當(dāng)前的城市化是否存在“偽”城市化？
鐘君： 城市化作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)動(dòng)力而備受重視。 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化， 城市化的本質(zhì)是“人” 的城市化。 然而， 中國城市化的進(jìn)程并沒有完全體現(xiàn)這一本質(zhì)， 而是呈現(xiàn)出一些 “偽” 城市化特征。
第一， 有速度， 但不健康。 1978年， 中國的城市化率僅為17.92%。2013年年末， 中國城市化率已經(jīng)達(dá)到53.73%。 中國只用了英國1/2的時(shí)間、法國和美國差不多1/3的時(shí)間就走過了同樣的城市化進(jìn)程。 當(dāng)前， 上海常住人口已突破2400萬人， 北京突破2100萬人，廣州突破1669萬人， 人口膨脹突破城市承載極限。 這些大城市無不面臨就業(yè)困難、 住房緊張、 城市資源短缺、 交通擁堵等 “邁達(dá)斯災(zāi)禍”的困擾。
第二， 有數(shù)量， 但不幸福。 當(dāng)前中國的城市化實(shí)際上是人口的城市化， 而不是 “人” 的城市化。 人口城市化是指農(nóng)村人口遷移到城市，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢蜣r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)， 當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。 2013年，中國有53.73%的人口常住在城市， 然而， 很多人沒有城市戶籍， 享受不到市民的基本公共服務(wù)， 收入較低， 居住條件和生活條件較為窘迫。
第三， 有面積， 但不安全。 只關(guān)心如何把農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫兀?只關(guān)心城市面積增大， 不關(guān)心城市化安全也是 “偽” 城市化。 對(duì)GDP崇拜的導(dǎo)向、土地財(cái)政的誘惑、 政績顯示的沖動(dòng)， 使本該嚴(yán)格控制的土地城市化如脫韁之馬，土地資源被過度開發(fā)， 地產(chǎn)資本被過度炒作， 城市房價(jià)不斷飆升。 城市空間的擴(kuò)張并未帶來城市福利的普惠， 相反，城市化風(fēng)險(xiǎn)越來越大。
城鄉(xiāng)二元壁壘成主因破除“偽”城市化刻不容緩
記者： “偽” 城市化與戶籍制度有什么關(guān)系？
鐘君： “偽” 城市化與舊有的戶籍制度密切相關(guān)。1958年， 中國頒布了第一部戶籍制度———《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度。 戶籍制度體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期推行的工業(yè)與城市優(yōu)先發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略， 把城鄉(xiāng)分割、 對(duì)立起來， 把全體國民劃分為城市人口和農(nóng)村人口兩大類，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變，控制小城市人口向大城市人口轉(zhuǎn)變。 以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會(huì)體制成為阻擋人口自由流動(dòng)遷移的制度性屏障。
我們對(duì)戶籍制度改革專門做過調(diào)研。 調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 在全國38個(gè)城市近20000位被訪者中， 超過50%的被訪者認(rèn)為傳統(tǒng)戶籍制度有問題， 可見落實(shí)戶籍制度改革至關(guān)重要。
傳統(tǒng)戶籍制度深刻地影響和制約著我國的城市化進(jìn)程， 或?qū)⑹钩鞘谢煌耆⒉恍腋?、不可持續(xù)。
當(dāng)前， 中國實(shí)際城市化率雖然為53.73%， 但戶籍城鎮(zhèn)化率 （城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎兀?僅為35.7%左右。這意味著因?yàn)閼艏趬荆?其中有18%流入城市的外來人員在為城市建設(shè)做出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)， 不能享受城市所提供的社會(huì)福利，形成不幸福的 “偽”城市化。與此同時(shí)， 人口向大城市集聚流動(dòng)的客觀趨勢與戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)流動(dòng)的制度性屏障之間的張力， 使不少人放棄戶籍涌向大城市， 戶籍制度隨之喪失了人口登記和管理功能， 導(dǎo)致大城市因?yàn)槿鄙倩A(chǔ)性的人口信息而出現(xiàn)管理失靈， 導(dǎo)致城市病蔓延， 形成不健康的 “偽” 城市化。
剝離附著在戶籍上的福利推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化
記者：戶籍制度改革如何破題 “偽”城市化？
鐘君： 第一， 取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分， 破題城鄉(xiāng)二元壁壘。“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型， 統(tǒng)一登記為居民戶口， 體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”，有助于消除城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘， 消除戶口的身份歧視， 解除戶籍制度與就業(yè)、 社保、 醫(yī)療、 教育等社會(huì)福利的綁定， 讓戶籍制度回歸其人口登記、管理的本質(zhì)功能。
第二， 調(diào)整戶口遷移政策， 引導(dǎo)人口梯度轉(zhuǎn)移， 有效預(yù)防城市病。 防控城市病的關(guān)鍵在于適當(dāng)控制人口規(guī)模， 找到城市人口規(guī)模與城市病的臨界點(diǎn)， 既能使資源聚集帶來高效率， 又不會(huì)因出現(xiàn)城市病而損失效率。 2014年7月國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》 明確了不同城市的落戶門檻， 根據(jù)流動(dòng)人口對(duì)城市的貢獻(xiàn)和與這個(gè)城市的 “黏度” 設(shè)定了差別化的落戶政策， 確保人口在農(nóng)村、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 城市之間逐步實(shí)現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移。
第三， 建立完善大城市積分落戶制度和居住證制度， 健全人口信息管理制度， 促進(jìn)城市管理科學(xué)有效。 當(dāng)下戶籍制度改革最大的亮點(diǎn)就是剝離戶籍制度上的身份性福利及其相關(guān)社會(huì)政策， 讓戶籍制度回歸人口登記和管理的本來面目， 在大數(shù)據(jù)時(shí)代為公共服務(wù)的均等化和城市管理的科學(xué)有效提供基礎(chǔ)性的信息支持。
第四，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，確保農(nóng)民進(jìn)退有據(jù)， 保障城市化安全?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確要求要保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)， 允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民在穿上 “五件衣服”（就業(yè)、 教育、 醫(yī)療、 住房、 養(yǎng)老） 時(shí)，可不脫掉 “三件衣服” （土地承包經(jīng)營權(quán)、 宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)）。保留農(nóng)民的 “三權(quán)”，可以防止出現(xiàn) “拉美陷阱” 中那種建立在貧民窟上的城市化，從而減少發(fā)生城市病的風(fēng)險(xiǎn)。
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