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標簽： 養(yǎng)老保險
基本養(yǎng)老保險基金：增長呼喚增值
2017-03-12 08:00:01
無憂保
基金保值增值與家庭理財?shù)牡览硎且粯拥?
記者： 我們常說的基本養(yǎng)老保險基金投資，具體指哪一部分基金？
鄭秉文： 基本養(yǎng)老保險基金是與企業(yè)年金基金和全國社?；鸩⒘械囊粋€概念。職工養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保 （現(xiàn)在合并稱之為 “城鄉(xiāng)居保”）都實行社會統(tǒng)籌加個人賬戶的籌資模式。 由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險剛剛起步?jīng)]有幾年， 所以， 城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度是第一支柱的主體。 因此， 我們常說的基本養(yǎng)老保險基金主要是指城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金。 它具體包括社會統(tǒng)籌基金、 個人賬戶基金， 前者是用人單位統(tǒng)一上繳的本單位工資總額的20%部分， 后者是個人繳納的個人繳費工資總額的8%部分。
記者：1993年， 《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》 提出了社會統(tǒng)籌加個人賬戶制度， 目標就是要建立一個部分積累的制度。 請您大概描述一下從1993年至2013年我國基本養(yǎng)老保險基金積累的脈絡(luò)。
鄭秉文：1993年， 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當年的收入還只有大約440億元， 基金累計結(jié)余只有245億元。 到2013年， 基本養(yǎng)老保險基金當年收入已經(jīng)增長到22680億元， 累計結(jié)余達到28269億元。
總體而言，前10年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金在可以滿足支付需要的同時， 沒有太多閑置資源， 也就沒有太多的效率損失， 基本養(yǎng)老保險基金投資保值增值問題并不顯得那么急迫。但后10年的情況就完全不同了， 基本養(yǎng)老保險基金一直處于較快增長之中。 一方面， 它表明我們的養(yǎng)老基金支付能力不斷增強， 我們的社保物質(zhì)基礎(chǔ)得到了極大鞏固，我們的制度建設(shè)取得了巨大成就。但是，另一方面，有錢了也面臨著挑戰(zhàn)，那就是保值增值的問題。這與家庭理財是一個道理，沒有錢的時候不用考慮，有錢了就必須要考慮家庭理財?shù)膯栴}。這就是近幾年基本養(yǎng)老保險基金市場化投資呼聲日漸高漲的原因。 投資壓力確實很大， 比如， 城鄉(xiāng)居保沉淀的基金已經(jīng)超過3000億元了，不該再等下去了。
基本養(yǎng)老保險基金快速增長的原因主要有兩點： 一是制度覆蓋面持續(xù)擴大， 參保職工快速增長， 這是近10年來我國社保制度取得舉世矚目的偉大成就之一。 可以說， 任何一個國家的養(yǎng)老保險制度都難以看到這樣一個波瀾壯闊的場景： 從2003年到2013年，參保職工人數(shù)從1.16億人增長到2.42億人，繳費人數(shù)整整增加了一倍， 1.26億人加入進來，接近同期參保離退休人員的增長速度。因此，這一時期的制度贍養(yǎng)率基本穩(wěn)定在32%，為基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模迅速擴大作出了貢獻。二是統(tǒng)籌層次始終難以提高，基本養(yǎng)老保險基金無法在全國范圍內(nèi)跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)劑，基金收不抵支地區(qū)不得不依靠各級財政的補貼，從而促進了基金累計結(jié)余的增長。這10年來各級財政補貼合計高達16899億元。
我國基本養(yǎng)老保險基金適合專門機構(gòu)投資運營模式
記者： 談到基本養(yǎng)老保險基金投資， 建立什么樣的模式是必須面對的課題。 請您介紹一下目前全球基本養(yǎng)老保險基金投資大概有幾種模式？
鄭秉文： 目前， 國際上的養(yǎng)老保險基金投資模式主要有三種。
一是政府部門投資運營模式，即政府將基本養(yǎng)老保險基金直接交由財政部牽頭組成的特定政府機構(gòu)來實施投資管理的一種運營模式。因為負責(zé)養(yǎng)老基金投資管理的部門仍然是政府機構(gòu)， 發(fā)揮的仍然是政府職能， 與資本市場相對隔離， 因此， 養(yǎng)老保險基金的投資渠道單一且固定， 基本上都是購買國債。 例如， 美國的 “聯(lián)邦社會保障信托基金” 投資于公共債券的比例高達90%。 這種投資模式要求政府部門不能在投資利率上打折扣， 也不能在不同類型基金之間串用， 比如將基本養(yǎng)老保險基金直接用作醫(yī)保或低保等其他用途； 還要求政府和社會對于過度福利和福利趕超具有相當?shù)拿庖吡Γ?不能將積累起來的基金用于提高待遇水平。
二是專門機構(gòu)投資運營模式，即政府將基本養(yǎng)老保險基金交由專門為此成立的一家或幾家特殊機構(gòu)來實施投資管理的一種運營模式。這種機構(gòu)往往獨立于政府和任何政治團體。 瑞典的國民養(yǎng)老基金就是采用的這一模式。 這一模式要求基金的投資運作要最大限度地杜絕政府干預(yù)， 避免政府的其他目標替代投資收益最大化原則； 除了要指派獨立的審計對其承擔年度審計工作外， 還需要指派精算師， 承擔制度的精算評估， 分析不同投資策略對制度財務(wù)平衡的影響狀況。 不過，由于基金規(guī)模巨大， 國內(nèi)很難找到與之相匹敵的機構(gòu)， 因此， 對于承擔基金運營的機構(gòu)的考核， 缺少必要的參照系。
三是市場投資運營模式， 即政府將構(gòu)建在個人賬戶基礎(chǔ)上的基本養(yǎng)老保險基金， 直接交由數(shù)家市場機構(gòu)來實施投資管理的一種運營模式。 個人對市場機構(gòu)和其提供的投資組合具有自主選擇權(quán)， 政府對基金投資運營承擔規(guī)范和監(jiān)管職責(zé)。嚴格使用這一模式的國家主要分布在拉美及東歐和中亞地區(qū)的16個國家。 這一模式的有效運行， 需要逐步建立一個完善并協(xié)調(diào)一致的法律框架體系， 尤其是公司法、 合同法和投資法等法律法規(guī)需要配套齊全；需要加強市場的公平性、 競爭性和開放性建設(shè)， 保證市場投資行為有效率， 特別是要有一定數(shù)量的養(yǎng)老基金投資管理人， 形成適度的競爭格局； 還需要政府提供非繳費型的養(yǎng)老金以保底， 應(yīng)對特殊情況下出現(xiàn)養(yǎng)老金巨額損失， 確保退休人員生活； 還需要對投資監(jiān)管模式做出戰(zhàn)略安排， 加強各監(jiān)管機構(gòu)的合作協(xié)調(diào)。
記者： 您認為我國適合采用哪種投資模式？
鄭秉文： 政府部門投資運營模式實際就是國債投資模式， 以美國模式為最典型， 基金全部用于購買國債。 這個投資模式顯然不適合中國國情， 中國宏觀經(jīng)濟環(huán)境和財稅環(huán)境難以承受這個模式。 市場機構(gòu)投資運營模式實際就是智利模式，也是人們常說的香港強基金模式。這個模式的特點是參保人對全部養(yǎng)老資產(chǎn)的投資決策 “個人說了算”，等于把養(yǎng)老資產(chǎn)保值增值的全部責(zé)任都 “托付” 給了個人， 這顯然不符合中國的國情， 不符合中國的文化傳統(tǒng)、 職工現(xiàn)狀和市場環(huán)境， 不符合中國目前的養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)。所以， 剩下的就只有專門機構(gòu)投資運營模式，就是新建一個統(tǒng)攬全國、市場化、 多元化的投資機構(gòu)， 對全國的社會保險基金資產(chǎn)進行統(tǒng)一和集中投資。 相比之下， 這更符合中國的國情。
關(guān)于投資管理主體 “花落誰家” 有四種方案
記者： 這一模式首先涉及到投資管理主體的選擇問題， 關(guān)于投資管理主體大概有幾種方案？
鄭秉文： 依照不同的主體， 可以有四種方案。 一是借用省級社保經(jīng)辦機構(gòu)或建立省級獨立法人機構(gòu)由各省自行投資； 二是各省分別委托給全國社?；鹄硎聲?； 三是國家統(tǒng)一委托給社?；鹄硎聲?； 四是建立全國獨立法人機構(gòu)。
省級作為投資主體是七八年前很流行的一個主張。 這會強化早已形成的地方利益， 與提高統(tǒng)籌層次背道而馳。 一旦這一步邁出去， 在可預(yù)見到的時期內(nèi)， 全國統(tǒng)籌將不可能真正實現(xiàn)， 中國的社保制度碎片化必將被徹底固化。 因此， 方案一和方案二是下下策。 在很短的政策真空期， 個別省份只可作為權(quán)宜之計和應(yīng)急措施。
就方案三來說， 如果由國家統(tǒng)一委托給全國社?；鹄硎聲?， 雖然它可以作為受托投資管理人， 但其目前管理的基金與基本養(yǎng)老保險基金， 兩者的資金來源不同， 基金性質(zhì)不同， 用途不同， 風(fēng)險容忍度不同， 流動性和資產(chǎn)配置要求也都不同。 隨著時間的推移， 基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模將越來越大， 更不宜放在一起。所以，方案三是中策。
方案四是2011年呼聲很高的方案。 這顯然是上上策。 如果實施這個方案， 那就意味著中國屆時將有兩只主權(quán)養(yǎng)老基金， 一只以財政資金為主而形成， 一只以參保人繳費形成。 二者可以實行不同的投資策略，甚或選擇不同的國際投資區(qū)域。這一獨立的法人機構(gòu)與全國社?；鹄硎聲閰⒄障?， 形成一定的競爭格局，提高彼此的運行效率。
記者： 在基金投資運營體制改革進程中， 存在一個如何處理政府和市場的關(guān)系問題，您對此怎么看？
鄭秉文： 社會保險基金資產(chǎn)是完全獨立于中央投資機構(gòu)的資產(chǎn)，這是非常明確的。 如果成立獨立的法人機構(gòu)， 它是事業(yè)單位還是企業(yè)單位，這是一個問題；第二個問題是它的運營經(jīng)費是來自中央財政撥款，還是列入資產(chǎn)運營成本；第三個問題是這一機構(gòu)聘用雇員是否有較大的獨立性。 目前來看， 在投資領(lǐng)域， 沒有處理好這3個關(guān)系， 就意味著沒有處理好政府和市場的關(guān)系。
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