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治理——社保改革的全新理念
2017-03-13 08:00:01
無憂保
由 “管理” 到 “治理”， 是社會發(fā)展和進步的重要標志
記者： 十八屆三中全會 《決定》 中多次提到 “治理能力現(xiàn)代化”， 從 “管理”到 “治理”， 其內涵有何區(qū)別？ 這種轉變說明了什么問題？
王虎峰： 這是一個全新的概念。“管理” 一詞是政府行政的概念， 強調政府單向地管著社會、 管著個體。 “治理”概念強調在公共事務的管理主體方面，不僅包括公共機構和行為者， 還包括非公共機構和行為者； 在行為方式方面，不僅包括權力或權威， 還包括參與、 協(xié)商、談判。
在社會主義市場經濟環(huán)境下， 社會主體不僅包括政府、 企業(yè)， 還包括其他公共部門與非公共部門。 政府與市場的關系拓展到政府與市場、 政府與社會的關系。 非政府組織發(fā)揮著不可或缺的作用。 若要實現(xiàn)經濟社會協(xié)調發(fā)展， 必須調動所有社會主體的作用。
如何使得以上各個部門、 各個領域協(xié)同行動？政府的作用是有限的，必須協(xié)同使用治理手段和治理工具來推進發(fā)展，共治、自治、協(xié)調、協(xié)作，政府作用進一步細化，在此基礎上，政府與其他社會主體找到治國理政的新方法，這是建設有中國特色社會主義的重要里程碑。
譚中和： “治理” 是一個全新的政治理念， 是對傳統(tǒng)管理理論的超越和發(fā)展。 由 “統(tǒng)治” 到 “管理” 再發(fā)展為目前的 “治理”， 是社會發(fā)展和進步的重要標志。
記者： 談到社保領域改革， 您認為推進 “治理能力現(xiàn)代化”， 有什么必要性和重要意義？
譚中和： 縱觀世界各國社會保障的改革和發(fā)展， 社會保障已經超越了傳統(tǒng)的經濟和社會領域， 更多地打上了政治烙印， 成為多黨政治的工具。 將社會保障治理納入國家治理體系， 也進一步詮釋了社會保障作為穩(wěn)定器的社會功能和政治作用。
社會保障涉及廣大人民群眾的切身利益， 事關國家的長治久安， 關乎國家社會轉型和經濟結構戰(zhàn)略調整的順利實施。 各項社會保障政策可謂紛繁復雜、千頭萬緒， 如果就事論事、 頭痛醫(yī)頭，只會是事倍功半， 所以， 推進社會保障治理體系現(xiàn)代化， 可以找準深化社會保障改革發(fā)展的戰(zhàn)略路徑， 找到社會保障治理體系的制高點、 切入點、 突破點和著力點。
要做一個盡責的有限政府
記者： 治理能力現(xiàn)代化要求明確政府和市場的職責， 加強政府公共管理，這對未來的社保改革工作思路轉換有什么啟示？
王虎峰： 社會保障是公共產品， 人人可以享有， 就提供的服務對象來說，涉及公務員、 企業(yè)員工、 農民等各種群體， 如何平衡他們的利益， 很難靠政府自身的力量來圓滿解決。 通過社會力量來找到平衡點， 建立溝通機制， 達成共識、 彌合分歧， 這是比較好的做法。 按照國際慣例， 社保需要政府承擔責任，但是不一定要承擔所有的事。 能交給社會的就交給社會， 政府要做一個盡責的有限政府。
加快推進我國社會保障治理能力現(xiàn)代化， 我認為要重點解決好三個方面的關系：
第一是要深刻和準確地理解政府與市場的關系， 在此基礎上， 理清基本保障和補充保障的關系。 社會保障， 政府不可能承擔無限責任， 參保人員有不同層次的需求， 這需要有一套科學的方法來界定， 哪些是政府應該確保的， 哪些是沒有義務確保的。 這樣可以避免政府包袱過重。 滿足基本保障， 同時滿足個性化需求， 政府和市場的邊界與分工非常重要。
第二是處理好政府與社會的關系，政府負責監(jiān)管， 大量的社會管理交給社會來做。 發(fā)揮社會組織的能動性， 提高服務能力與水平。 培養(yǎng)高水平的社會組織加入到社保工作中。
第三是真正由單位人管理轉向社會人管理。 我們要用社會人而非單位人的辦法來進行管理服務。 人人享有社會保障， 不管什么單位、 戶口， 更不管地域、性別、 年齡， 人人都是社會人， 都應該參加社保。
深化改革應發(fā)揮社會組織力量
記者： 推進社會保障治理能力的現(xiàn)代化， 如何在各相關主體間進行協(xié)調匹配？ 如何處理好政府、 市場、 社會的關系？
譚中和： 推進社會保障治理能力的現(xiàn)代化，要進一步做好各相關主體的協(xié)調匹配，處理好政府、市場、社會的關系。
在社會保障管理服務方面， 目前的問題突出表現(xiàn)在社會保障服務提供方式單一， 各級社會保險經辦機構包攬了全部的社會保險事務， 于是各級社保機構隨著社保全覆蓋， 面臨服務對象越來越多、 業(yè)務范圍越來越大、 服務需求不斷增長的問題， 導致各級經辦機構小馬拉大車，篳路藍縷，異常艱難。
適應社會保障快速發(fā)展的現(xiàn)實需要，政府應改變職責范圍。 應當認識到， 有效的政府必然是職責有限的政府。 將市場與社會納入國家治理的主體范疇， 構建政府、 市場、 社會各歸其位， 既相互制約又相互支撐的分工體系， 讓市場在資源配置中起決定性作用， 在多元、 集體、 互動的治理模式中， 解決龐雜、 專業(yè)的社會保險服務提供問題， 為創(chuàng)新公共服務管理模式提供堅實基礎。
為此， 在社會保險具體治理方式上，可以考慮以下思路： 一是契約化與合作方式， 轉命令為協(xié)商， 轉獨占為合作，逐步將一部分社會保障事務交由社會組織或商業(yè)機構辦理。 構建 “政府主導、社會參與、 民眾監(jiān)督” 的多方合作治理模式。 二是法治化與服務方式， 轉人治為法治， 轉管理為服務， 充分發(fā)揮基層社區(qū)自治、 村民自治， 某些社保事務可以探索居民 （村民） 自我管理、 自我服務，從而提高治理效率、減少治理成本。
記者： 如何在醫(yī)保領域創(chuàng)新社會管理？
王虎峰： 第一， 醫(yī)保領域創(chuàng)新管理的關鍵在于用一體化理念、 標準化流程來處理醫(yī)保經辦管理服務的各類問題，這樣其他問題會迎刃而解。 醫(yī)保業(yè)務分屬不同部門， 包括政府、 企業(yè)、 保險公司等主體， 在多元化利益格局下， 要樹立一體化理念， 面向民眾需求、 面向未來發(fā)展趨勢，嘗試做到一體化。
第二， 引入績效評價和社會監(jiān)督的力量。 《決定》 要求嚴格政府績效管理，同時對醫(yī)院績效管理也進行嚴格考評。醫(yī)保部門也是重要的政府部門， 應該不甘落后， 引入績效評價， 建立科學的評價體系， 將費率、 待遇、 服務結合起來看， 這樣才能實現(xiàn)制度與政策的最優(yōu)化。需要建立一整套更加有效的績效評價機制， 提高日常管理水平， 不僅僅要在財務上進行改革來解決異地就醫(yī)， 還要在其他地方推進改革。 這個時候開展績效評價正是時候。
第三， 在多層次醫(yī)保體系建設當中，審計組織、 會計組織等承擔評價、 審計、監(jiān)督職能， 社會監(jiān)督力量踴躍加入， 幫助政府排憂解難。
第四， 創(chuàng)新社會管理方法， 政府監(jiān)管不到的地方可以交給社會組織。 比如異地就醫(yī)監(jiān)管， 創(chuàng)新社會共治的方法，社會組織幫助實現(xiàn)治理現(xiàn)代化， 沿著這一路子進一步拓寬思路， 發(fā)揮政府、 市場各方面的積極性。
治理現(xiàn)代化對社保改革提出新要求
記者： 在理念領域的革新中， 治理能力現(xiàn)代化對社會保障改革提出了哪些要求？
譚中和： 第一， 社會治理的首要理念是核心價值體系和核心價值觀的培育和發(fā)揚光大。 社會保障治理現(xiàn)代化的制高點首先是人的思想意識和精神品德現(xiàn)代化的塑造。 社會保障治理直接作用于人的行為， 行為受思想的影響和支配。所以， 從這個意義上講， 大力倡導誠信、尊老、 敬老、 互助互濟、 風險和責任共擔的價值理念， 不僅是社會主義文化建設的重要內容， 更是社會保障治理現(xiàn)代化的制高點。 這是實現(xiàn)社會保障治理現(xiàn)代化之根本。
第二， 推進社會保障治理能力現(xiàn)代化， 需要摒棄社會保障中傳統(tǒng)的官本位思想， 建立合作共治的治理結構。 這要求社會保障政策制定者和政策執(zhí)行者（經辦機構） 樹立公共權力觀， 充分認識到社會保障管理權力的委托屬性、 社會保障服務的公共屬性、 社會保障統(tǒng)籌基金的公有性和個人賬戶資金的私有屬性。參保人是社會保障權力的委托者、 監(jiān)督者、 制約者， 必須運用好參保者賦予的權力， 維護參保人的社會保障權益； 要樹立法治權力觀， 做到依法行政、 依法治理， 樹立為參保者的服務意識， 從參保人的角度去設計社會保險業(yè)務流程，選擇服務手段和服務方式。
記者： 社會保障治理現(xiàn)代化要求管理手段的科學化， 在異地養(yǎng)老、 社保關系轉移接續(xù)等服務、 業(yè)務方面， 如何實現(xiàn)科學化的管理方式？
譚中和： 首先， 應采用數理方法，實現(xiàn)定性定量的精確化。 社保經辦要在注重定性管理的同時， 更加注重定量控制。 善于用具體、 明確的量化標準、 模型和算法， 取代籠統(tǒng)、 模糊的管理要求，改變傳統(tǒng)經驗式的管理模式， 將量化滲透到治理的各個環(huán)節(jié)， 并以量化的數據作為提出問題的依據、 分析判斷的基礎、考察評估的尺度， 以引導、 調節(jié)、 控制管理服務進程， 便于及時發(fā)現(xiàn)問題， 及時矯正管理行為。
服務業(yè)務流程， 變集中式、 大廳式，各環(huán)節(jié)獨立服務方式， 為窗口式、 一站式、 全程一條龍 “五險合一” 的辦理服務方式， 并具體規(guī)定各項業(yè)務的辦理時限、 辦結標準， 推行首問負責制等； 要在經辦管理中引入精算技術， 建立社?；鹗杖?、 支出監(jiān)測、 預測和預警系統(tǒng)，依據參保、 基金收支的歷史數據， 判斷和分析當前和未來一定時期參保人群結構、 繳費能力、 基金收支情況及可能的風險，并提出防范措施。
同時， 將參保繳費、 基金收支置于國家社會經濟發(fā)展的大環(huán)境、 大趨勢中，分析過去、 研判未來； 經辦管理模式也應由層級管理， 逐步向矩陣式、 網格化管理模式轉變。 盡可能使參保者在一定范圍內的任一經辦網點都可獲得社保服務， 從根本上解決異地養(yǎng)老、 異地就醫(yī)和社保關系轉移接續(xù)問題。 所有這些都需要在信息交換頻率、 時點、 容量和尺度等方面進行具體量化。
其次， 社會保障管理的信息化和網絡化。 社會保障治理是信息技術不斷發(fā)展的產物， 是科學管理發(fā)展的高級階段。應適應人員流動性加劇， 異地養(yǎng)老、 異地就醫(yī)的需求增多， 轉移接續(xù)社保關系日趨頻繁的需要， 實現(xiàn)信息資源的靈活配置， 充分發(fā)揮計算機網絡存儲容量大、傳送數據快、 可跨越空間和時間的特點，合理規(guī)劃數據集中管理和分布式管理的業(yè)務模式， 實現(xiàn)多點并行同時操作， 結合社保卡的應用， 構建異地社保數據業(yè)務辦理平臺， 為異地養(yǎng)老、 就醫(yī)和跨地區(qū)轉移接續(xù)社保關系提供技術、 信息和手段的支撐。
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