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《社會保險法》之后立法任務(wù)任重道遠(yuǎn)
2017-04-01 08:00:01
無憂保
地方自行制定法規(guī)雖然有其合理性，但有可能加劇社會保險制度的地方化、碎片化。因此，在下一步制定《社會保險法》配套規(guī)章時，除特別規(guī)定外，應(yīng)堅持中央配套法規(guī)規(guī)章先行。
轉(zhuǎn)眼間， 《社會保險法》通過已逾一年，施行已半年有余。當(dāng)下，全社會對《社會保險法》的實施配套規(guī)則的需求極為旺盛和迫切，但配套法規(guī)的制定尚未充分展開，或者還不能充分體現(xiàn)該法的精神和原則。
《社會保險法》既是社會保險立法的重要里程碑，也是社會保險立法的引擎和加速器。為落實這部法律，后續(xù)的立法任務(wù)、法律修改任務(wù)，特別是國務(wù)院制定行政法規(guī)的任務(wù)，主管部門和相關(guān)行政機構(gòu)改進和完善相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，制定相關(guān)規(guī)定等任務(wù)職責(zé)，均相當(dāng)繁重和嚴(yán)峻。立法者不可懈怠。
放眼域外，建設(shè)社會保險立法體系往往經(jīng)歷相當(dāng)長一個歷程，乃至持續(xù)至今?，F(xiàn)代社會保險制度的創(chuàng)始地德國，自19世紀(jì)晚期逐步建立起社會保險法律體系以來，大規(guī)模的修改已進行過多次，小修小補更是不計其數(shù)。2009年至今，德國的社會保險立法與修訂工作又有大動作。1911年英國即開始醫(yī)療保險立法，上個世紀(jì)40年代以后，在 《貝弗里奇報告》的指導(dǎo)下社會保險立法迎來高潮，一系列國會立法相繼出臺，1966年、1983年、1998年均進行大幅的法律制定和修改，2007年出臺解決社會保險爭議的 《裁判所、法院與執(zhí)行法》。日本、美國的社會保險制度也不斷進行或大開大合、或微小調(diào)整的法律制度改革。由此可見，沒有一個國家出臺社會保險法或相關(guān)法典之后，立法任務(wù)就算大功告成。之后的立法工作仍任重道遠(yuǎn)。其內(nèi)容，既包括對已有社會保險法律制度、規(guī)則的不斷改進完善，也有與時俱進，在新理念、新政治主張下的結(jié)構(gòu)性改造。
作為社會保險領(lǐng)域的基本法， 《社會保險法》為法制建設(shè)打下基礎(chǔ)和框架，對于情況比較復(fù)雜、實踐經(jīng)驗不足或者爭議較大的內(nèi)容予以留白，相應(yīng)的，授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，地方制定相關(guān)規(guī)章辦法。
《社會保險法》授權(quán)的中央立法是當(dāng)下立法任務(wù)的重心所在。據(jù)筆者統(tǒng)計， 《社會保險法》需要國務(wù)院制定行政法規(guī)的規(guī)定共有11處之多。另外， 《社會保險法》還在13處共19次提及 “國家規(guī)定”來明確相關(guān)制度、規(guī)則，特別是為全社會普遍關(guān)注的社會保險基金的統(tǒng)籌層次與預(yù)算決算,、社?；鸸芾?/a>與監(jiān)督制度等，均需要國務(wù)院制定行政法規(guī)或主管部門制定部門規(guī)章來解決。對此，雖然 《工傷保險條例》已經(jīng)修改，人社部也出臺了 《實施<中華人民共和國社會保險法>若干規(guī)定》、 《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》等配套部門規(guī)章，但還需要制定相關(guān)規(guī)章，這對于社保大法的順利實施具有重要意義。
《社會保險法》除賦予中央立法任務(wù)之外，也使地方承擔(dān)了一些立法任務(wù)，包括建立健全社會保險基金監(jiān)督管理制度的職責(zé)，將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保合并實施的改革，制定失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)等。 《社會保險法》將這些地方立法權(quán)限都交給了省、自治區(qū)和直轄市政府。
在此，一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，雖然《社會保險法》并未授權(quán)，各地方人大及其常委會、行政機關(guān)，對制定地方性的社會保險配套法規(guī)規(guī)章有很高的積極性。筆者認(rèn)為，地方自行制定法規(guī)雖然有合理性，但有可能加劇社會保險制度的地方化、碎片化。社會保險作為全國統(tǒng)一制度，應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一確定制度和基本規(guī)則。除《社會保險法》明確授權(quán)的地方立法之外，應(yīng)當(dāng)中央配套法規(guī)規(guī)章先行，之后，再進行相關(guān)地方立法，顯然更為符合《社會保險法》的精神和具體要求。中央立法先行，就要求中央層面特別是國務(wù)院、人社部加快制定 《社會保險法》配套行政法規(guī)和部門規(guī)章的步伐。
《社會保險法》出臺前后，已有不少社會保險的地方立法實踐。但應(yīng)注意到， 《社會保險法》將這些地方立法權(quán)限都賦予省級政府。因此，自 《社會保險法》實施后，地方的立法職權(quán)已統(tǒng)一上收到省級政府，較低級別的地級市政府、縣級政府無權(quán)行使。省級以下政府、部門制定的相關(guān)實施細(xì)則和辦法，要么盡快予以廢止，要么由省級政府予以確認(rèn)。否則，其效力、合法性并無保障，一旦有社會保險爭議訴至法院，將無法成為有效的執(zhí)法依據(jù)。
另外， 《社會保險法》與侵權(quán)責(zé)任法的競合、 《社會保險法》與刑法的接續(xù)、社會保險行政訴訟與社會保險勞動爭議的關(guān)聯(lián)，也是實實在在的具體問題，給法院審判、公民權(quán)益保障帶來諸多障礙，需要在未來制定 《民法典》時、 《刑法》和 《行政訴訟法》的修改中加以完善。
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