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我國殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系專項制度安排探討
2017-04-02 08:00:07
無憂保
為了深入落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展、加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系（以下簡稱“兩個體系”）建設(shè)的一系列重大舉措，現(xiàn)就我國“兩個體系”專項制度安排的基本特點及相關(guān)問題進行研究探討。
“兩個體系”專項制度安排的
重要性及其界定
殘疾人社會保障體系是殘疾人這個特殊而困難的弱勢群體穩(wěn)定和諧的基石，是殘疾人特別是生活困難殘疾人的“定心丸”；殘疾人服務(wù)體系是我們黨的宗旨、政府職能和殘聯(lián)職責在殘疾人工作領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。“兩個體系”的建立健全和實際成效，要通過專項制度安排和有效實施得到體現(xiàn)。所以，加強和完善“兩個體系”專項制度安排，對“兩個體系”整體建設(shè)具有基礎(chǔ)作用、保證作用、深化細化作用和惠及受益對象的實效作用。
“兩個體系”專項制度安排，是殘疾人社會保障和服務(wù)這兩個特定領(lǐng)域的行為規(guī)范，屬于制度建設(shè)的范疇，包括國家和地方相關(guān)的法律、法規(guī)以及政府規(guī)章和政策措施，可二分為“立”和“行”兩個方面，其進展程度和實際成效取決于有關(guān)專項制度的制定和這些制度的切實執(zhí)行。
“兩個體系”專項制度安排的
分類及其形式
由于殘疾人是一個數(shù)量眾多、特性突出、最需要社會保障和服務(wù)的困難群體，在一般需求之外，還有其特殊的需求，所以“兩個體系”專項制度安排，從內(nèi)容和形式的統(tǒng)一性上可分為融入特惠性和專指特惠性兩類；從時效上可分為長期性、階段性、臨時性三類。具體到“兩個體系”中某一個方面的專項制度安排，既包括融入特惠性制度安排，也包括專指特惠性制度安排；既包括長期性制度安排，也包括時效性、臨時性的制度安排。雖然這些制度安排可能不在同一個制度性文件之中，但均屬于同一類別的制度安排，形成相輔相成、有機聯(lián)系的“兩個體系”某一方面的專項制度安排。若干個這樣的專項制度安排，組成“兩個體系”的整體制度安排。事物是在不斷發(fā)展變化的，法律、法規(guī)和政策措施的制定也要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和形勢變化制定，并不斷健全和完善。
?。ㄒ唬┤谌胩鼗菪灾贫劝才?。融入特惠性制度安排是指在普遍規(guī)范人們行為的法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施中，提出的對殘疾人社會保障和服務(wù)的特別制度安排。例如，《中華人民共和國憲法》在對公民的權(quán)利保障作出規(guī)定的同時，特別規(guī)定“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。
（二）專指特惠性制度安排。專指特惠性制度安排是指規(guī)范人們在殘疾人社會保障和服務(wù)某一方面行為的專項法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施。例如，《中華人民共和國殘疾人保障法》及實施這項法律的行政法規(guī)和地方法規(guī)，就是對殘疾人的全面保障的專項制度安排。
?。ㄈ╅L期性專項制度安排。長期性專項制度安排是指5年及以上的制度安排。例如，各項有關(guān)殘疾人社會保障和服務(wù)的法律、法規(guī)、政府規(guī)章和相對穩(wěn)定的政策措施。
?。ㄋ模╇A段性專項制度安排。階段性專項制度安排是指在某一特定時期的專項制度安排。例如,在國際金融危機嚴重影響下，許多省區(qū)市制定并實施了穩(wěn)定和促進殘疾人就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的補貼、扶持和鼓勵政策，執(zhí)行期為2009年至2011年。
（五）臨時性專項制度安排。臨時性專項制度安排是指根據(jù)某一特定情況的臨時制度安排。例如，針對物價上漲幅度較大的現(xiàn)實情況，許多地方制定實施了對生活困難殘疾人提高最低生活保障標準和節(jié)日補貼金額，增加生活救助補貼等措施。
按以上分類，把性質(zhì)相同項目的制度安排進行系統(tǒng)化綜合，形成各領(lǐng)域殘疾人專項制度安排，這些專項制度安排納入殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和殘疾人需求不斷健全完善。
“兩個體系”專項制度安排的
基本特點
殘疾人“兩個體系”專項制度安排，既有普遍性制度安排的共同點，又有適應(yīng)殘疾人特殊需求的鮮明特點，是針對殘疾人在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能缺失或者不完整，全部喪失或者部分喪失了以正常方式從事某種活動能力的實際情況所作的專項制度安排。主要特點是：
（一）科學性。“兩個體系”專項制度安排，必須以科學發(fā)展觀為指導，堅持以殘疾人為本，有利于殘疾人全面發(fā)展，體現(xiàn)殘疾人現(xiàn)實利益和長遠利益，著力解決殘疾人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題；既要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，又要兼顧殘疾人的特殊情況，給予特殊扶助；既努力滿足殘疾人群體的共同需求，又要兼顧不同類別殘疾人的個性化需求。
?。ǘ┮?guī)范性。專項制度安排指向性很強，政策措施要準確規(guī)范殘疾人保障和服務(wù)的范圍、條件、標準、程序、責任、經(jīng)費保障和工作要求，避免在理解上和執(zhí)行中出現(xiàn)歧義。同時，專項制度安排對于在一個地區(qū)同等條件的殘疾人應(yīng)做到全覆蓋，不能有遺漏的區(qū)域和殘疾人；對執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題要及時進行研究解決，使專項制度安排不斷規(guī)范、完善。
?。ㄈ?quán)威性。由于殘疾人是個特殊而困難的弱勢群體，保障和服務(wù)的難度較大，所以專項制度安排要由相應(yīng)層級的人大常委會、人民政府和有關(guān)責任部門、單位、殘聯(lián)制定。同時要提高制度的執(zhí)行力，加強對專項制度安排執(zhí)行情況的檢查、考核和監(jiān)督，對不執(zhí)行或執(zhí)行不力的要予以批評教育，責令改正，必要時依法依規(guī)進行嚴肅處理，確保專項制度的嚴肅性。
?。ㄋ模┛刹僮餍?。“兩個體系”專項制度在制定的過程中，應(yīng)切實做到三個適應(yīng)，即與當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展水平及發(fā)展目標相適應(yīng)；與當?shù)刎斦推渌Y金保障相適應(yīng)；與當?shù)貧埣踩松鐣Ｕ虾头?wù)的機制和能力相適應(yīng)。同時，還要針對不同類別、不同殘疾程度的殘疾人在保障和服務(wù)政策措施中作出特別的規(guī)定。
?。ㄎ澹┎煌貐^(qū)的不同步性。殘疾人專項制度安排不能“一刀切”、“齊步走”，各地區(qū)對殘疾人社會保障和服務(wù)體系建立健全的程度和進度會有差異，要允許一部分有條件的地區(qū)專項制度安排進度更快一些，保障和服務(wù)標準更高一些，范圍更大一些，可以在保證標準上逐步實行城鄉(xiāng)一體化，帶動其他地區(qū)逐步趕上來，形成“兩個體系”建設(shè)均衡發(fā)展的良好態(tài)勢。
?。﹤€案針對性。專項制度安排要有針對殘疾人特殊急難問題“特事特辦”的應(yīng)急預(yù)案，并作出臨時性制度性安排，確保殘疾人及時得到針對個案問題的特殊有效的救助和服務(wù)，絕不讓一家一戶殘疾人過不去，努力讓殘疾人生活得更幸福更有尊嚴。
“兩個體系”專項制度安排
執(zhí)行中應(yīng)注意的幾個問題
專項制度安排是殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系的基本元素和基礎(chǔ)支撐，既要制定好，又要執(zhí)行好、落實好。在按照科學發(fā)展觀的要求，認真制定、不斷完善專項制度安排的同時，在執(zhí)行中應(yīng)注意以下幾個問題：
（一）加強專業(yè)指導和分類指導。一方面要建立“兩個體系”建設(shè)專家指導組，請有關(guān)方面專家參與、指導專項制度安排的制定，并對專項制度安排的執(zhí)行進行指導，從專業(yè)角度發(fā)現(xiàn)、解決執(zhí)行中的問題，提高執(zhí)行的質(zhì)量和水平。另一方面，“兩個體系”建設(shè)領(lǐng)導小組及其辦公室要深入基層進行調(diào)查研究，加強分類指導，針對不同地區(qū)、不同時期“兩個體系”建設(shè)情況提出指導意見，及時總結(jié)推廣先進經(jīng)驗和好的做法，及時發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)行中的問題，并加強綜合協(xié)調(diào)，從全局的高度加快推進“兩個體系”建設(shè)。
（二）建立監(jiān)測評估機制。要制定科學的相對穩(wěn)定的“兩個體系”專項制度執(zhí)行情況的監(jiān)測、考核和檢查督導機制，隨時掌握專項制度安排落實的進程和實效。在監(jiān)測評估制度中，要設(shè)立相對穩(wěn)定的監(jiān)測點，要有直接由殘疾人表達滿意度的調(diào)查機制，以保證對專項制度安排執(zhí)行情況評估的科學性，使專項制度安排切實惠及廣大殘疾人。
（三）深化理論研究。“兩個體系”專項制度安排是一個“實踐——認識——再實踐——再認識”的過程。在專項制度安排的執(zhí)行過程中，應(yīng)加強實踐經(jīng)驗的總結(jié)和理論研究，不斷把實踐成果升華到理論層面，根據(jù)黨和政府關(guān)于保障和改善民生的決策部署和時代發(fā)展的要求，結(jié)合實際情況，推動專項制度安排不斷深化，“兩個體系”建設(shè)不斷提升到新的水平。
?。ㄋ模┘訌娊M織領(lǐng)導。各級政府和有關(guān)部門、各級殘聯(lián)，應(yīng)加強對“兩個體系”建設(shè)專項制度安排的制定和執(zhí)行的組織領(lǐng)導，層層簽訂“兩個體系”建設(shè)責任書，確保“兩個體系”建設(shè)的目標任務(wù)按進度完成。對高度負責、認真工作、為加快推進“兩個體系”建設(shè)作出突出貢獻的先進集體和先進個人應(yīng)給予表彰。
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