“十二五”期間，中國將進(jìn)入保障性住房的建設(shè)高峰，新建各類保障性住房將達(dá)到3600萬套。由于房價(jià)過高，相當(dāng)一部分城市家庭特別是低收入家庭，沒有能力通過購買商品住房或租賃住房滿足居住需求。因此，政府花錢建保障房，主要目的是解決城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難，實(shí)現(xiàn)“住有所居”。同時(shí)也可以通過增加有效供給，平抑房價(jià)。

　　然而，通過大規(guī)模建保障房來實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目標(biāo)，內(nèi)在邏輯并不充分，預(yù)期效果值得懷疑。

　　高房價(jià)實(shí)質(zhì)是高稅收

　　先來看過高的房價(jià)。個(gè)中原因眾說紛紜，很多觀點(diǎn)似是而非，其中兩種比較有代表性。一種觀點(diǎn)是中國人多地少，土地資源的稀缺導(dǎo)致高地價(jià)，進(jìn)而導(dǎo)致高房價(jià)。另一種觀點(diǎn)是城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，對(duì)城市住房需求的不斷增長導(dǎo)致高房價(jià)。

　　先看第一種觀點(diǎn)。中國的土地有多稀缺呢?稀缺是一個(gè)相對(duì)概念。城市建設(shè)用地與耕地之間是一個(gè)接近此消彼長但不是完全負(fù)相關(guān)的關(guān)系，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)除了占用耕地以外還可以占用非耕地。如果18億畝耕地紅線固守不變，城市的土地資源可能就相對(duì)稀缺。問題是，確定一個(gè)絕對(duì)數(shù)量的耕地保護(hù)線政策本身就值得探討，因?yàn)樗募俣ㄊ歉氐亩嗌賹?duì)應(yīng)著糧食產(chǎn)量的多少。如果考慮制度變遷以及技術(shù)進(jìn)步等因素，這種假定明顯錯(cuò)誤。農(nóng)村體制改革和雜交水稻等技術(shù)的運(yùn)用，都在耕地面積沒有增加的情況下，使糧食產(chǎn)量大幅增加。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾曾列舉一組數(shù)據(jù)作對(duì)比：中國人口1950年5.5億，2008年13.3億，增加了140%;人均糧食消費(fèi)1950年239公斤，2008年398公斤，增加了66%。人口增加和人均糧食消耗增加導(dǎo)致糧食總消耗量增加了400%。與此同時(shí)，中國的耕地大幅度減少，但是，畝產(chǎn)增加了500%。這組數(shù)據(jù)證明，耕地面積與糧食產(chǎn)量不存在絕對(duì)的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。

　　從上述分析可知，并非是土地資源的絕對(duì)稀缺導(dǎo)致高地價(jià)，而是包括18億畝耕地紅線政策在內(nèi)的種種行政管制，使得城市建設(shè)用地相對(duì)稀缺，從而導(dǎo)致高地價(jià)。其表現(xiàn)就是耕地的邊際收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地的邊際收益。

　　第二種觀點(diǎn)，即城市化導(dǎo)致高房價(jià)非常有市場，卻更加不值一駁。在生活水平和生產(chǎn)效率大致相當(dāng)?shù)那闆r下，城市的土地利用效率要比農(nóng)村高得多，這意味著城市化能使土地資源得到更集約地利用，而土地資源的集約利用會(huì)有助于降低住房的用地成本。當(dāng)然，前提是城市用地和農(nóng)村用地的自由轉(zhuǎn)化。

　　我們認(rèn)為，中國房價(jià)過高的真正原因，直接源于兩方面，一是負(fù)利率導(dǎo)致的資產(chǎn)泡沫;二是土地壟斷供應(yīng)導(dǎo)致地價(jià)過高，從而助推房價(jià)走高。

　　負(fù)利率是由于貨幣發(fā)行超過實(shí)際貨幣需求，導(dǎo)致物價(jià)上漲幅度超過名義利率所致。負(fù)利率會(huì)使得貨幣購買力下降，降低持幣者的福利水平。如果負(fù)利率長期持續(xù)，持幣者會(huì)逐步察覺到因持有貨幣而受到的損失，轉(zhuǎn)而持有貨幣以外的某種資產(chǎn)(例如房產(chǎn))來對(duì)沖通脹帶來的損失。其結(jié)果是作為替代品的資產(chǎn)的價(jià)格上漲。資產(chǎn)價(jià)格的上漲又會(huì)強(qiáng)化公眾的漲價(jià)預(yù)期，促使更多的貨幣追逐這些資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)價(jià)格進(jìn)一步上漲。也就是說，負(fù)利率會(huì)催生泡沫的自我實(shí)現(xiàn)。

　　負(fù)利率導(dǎo)致的貨幣購買力下降，本質(zhì)上是對(duì)公眾財(cái)富的一種掠奪，等同于對(duì)公眾征稅，因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)上也稱之為“通貨膨脹稅”。

　　同負(fù)利率一樣，高地價(jià)實(shí)際上也與稅收問題直接相關(guān)。

　　在現(xiàn)行的國家征地制度下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的惟一合法途徑，就是先通過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地，再在城市土地市場上出售。因此，政府既是土地的“征用者”，又是“出售者”，可以合法地把低價(jià)征得的農(nóng)民土地，高價(jià)向市場出售。政府通過壟斷土地供應(yīng)推高地價(jià)所獲得的土地出讓收入，真正用于土地所有者——農(nóng)民的補(bǔ)償只占小部分，其差額實(shí)質(zhì)是對(duì)購房者征收的“土地稅”。

　　怎樣“保障”更有效

　　保障房建設(shè)也有其問題。政府提供保障房，本質(zhì)上是對(duì)低收入人群的補(bǔ)貼，而評(píng)價(jià)補(bǔ)貼政策是否合理，需要從補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼方式兩個(gè)方面加以分析。

　　先從補(bǔ)貼對(duì)象來看。如果是否需要補(bǔ)貼以收入作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，我們不妨看一組數(shù)據(jù)：在2010年國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)中，貧困線標(biāo)準(zhǔn)劃在年均純收入1274元，按此計(jì)算，年末貧困人口為2688萬。年均純收入1274元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是以絕對(duì)貧困為基礎(chǔ)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這基本上是在學(xué)界取得共識(shí)的。換句話說，生活在中國貧困線以下的民眾應(yīng)該處于絕對(duì)貧困甚至極端赤貧的狀態(tài)。補(bǔ)貼的邊際效用應(yīng)該隨收入增加而遞減，因此，將補(bǔ)貼首先用于上述處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的民眾才是一種社會(huì)福利極大化行為。

　　中國是一個(gè)典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國家，城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡。城市居民雖然也有貧困，但更多的是一種相對(duì)貧困。2002年，亞洲開發(fā)銀行、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)合作，研究得出城市貧困標(biāo)準(zhǔn)約為同期政府公布的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的3.7倍。

　　保障房覆蓋的范圍主要是城市低收入家庭，真正處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的廣大農(nóng)村貧困人群是被排除在保障房覆蓋范圍之外的。2011年中央財(cái)政預(yù)算共安排扶貧資金306億元，而在繼2010年安排了802億元的專項(xiàng)資金以后，中央財(cái)政用于保障房建設(shè)的補(bǔ)助資金今年繼續(xù)大幅增加，預(yù)計(jì)將超過1000億元。兩相對(duì)照，如此大規(guī)模的保障房建設(shè)投入顯然是一項(xiàng)有悖于社會(huì)福利極大化的決策。

　　再從補(bǔ)貼方式的角度分析。政府補(bǔ)貼有兩種渠道，一種是以實(shí)物或貨幣的形式將補(bǔ)貼支出直接投向消費(fèi)者。實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼的福利效應(yīng)是有區(qū)別的。一般來說，在貨幣補(bǔ)貼情況下，消費(fèi)者可以根據(jù)自己的偏好，在消費(fèi)內(nèi)容(衣食住行等)和消費(fèi)時(shí)間(是即期消費(fèi)還是跨期消費(fèi))上靈活選擇，因此，效用是最高的，而實(shí)物補(bǔ)貼限制了接受者的選擇范圍，其效率不及收入補(bǔ)貼。

　　上述結(jié)論隱含了一個(gè)假設(shè)，即消費(fèi)者的消費(fèi)行為是理性的，但現(xiàn)實(shí)世界中消費(fèi)者的行為可能是非理性的，比如，接受補(bǔ)貼的人可能將補(bǔ)貼用于酗酒、吸毒等，而這種非理性行為明顯具有負(fù)外部效應(yīng)。因此，在這種情況下，貨幣補(bǔ)貼的社會(huì)福利效益并不一定是最優(yōu)的。此外，上述結(jié)論只考慮了經(jīng)濟(jì)效率問題，而沒有考慮補(bǔ)貼的社會(huì)、政治效果及其影響。通常情況下，實(shí)物補(bǔ)貼留給接受者較少的選擇余地，因此，比較容易達(dá)到預(yù)期效果?？紤]到消費(fèi)者可能的非理性選擇，以及補(bǔ)貼的社會(huì)、政治效果及其影響，現(xiàn)實(shí)操作中實(shí)物補(bǔ)貼也是一種經(jīng)常被選用的方式。

　　補(bǔ)貼的另一種渠道是將補(bǔ)貼支出直接投向生產(chǎn)者，由生產(chǎn)者提供低于市場價(jià)格(甚至是免費(fèi))的商品或服務(wù)，如部分公立醫(yī)院和學(xué)校。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐情況看，這種補(bǔ)貼方式的弊端已日漸明顯。

　　目前的保障住房系統(tǒng)就是采用這一種補(bǔ)貼方式，即政府對(duì)低收入家庭的住房補(bǔ)貼支出直接投向開發(fā)商。這種政策措施的結(jié)果是少數(shù)開發(fā)商對(duì)保障房的供應(yīng)形成壟斷，其弊端表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是消費(fèi)者的選擇權(quán)受到限制，從而使其效用函數(shù)無法達(dá)到最優(yōu);二是由于缺乏競爭，開發(fā)商的服務(wù)質(zhì)量和效率下降;三是壟斷會(huì)造成尋租(誘導(dǎo)社會(huì)資源爭奪財(cái)政補(bǔ)貼資金)，使社會(huì)福利受到損失。

　　綜上所述，在財(cái)力有限的情況下，使社會(huì)福利最大化的決策應(yīng)該是，政府將財(cái)政轉(zhuǎn)移支出以貨幣補(bǔ)貼的形式首先滿足最貧困人的需要。如考慮某些特殊因素不得不采用實(shí)物補(bǔ)貼，最優(yōu)的選擇順序首先應(yīng)該是提供維持生存所必需的商品如糧食等，其次是以“教育券”(“教育券”只能用于接受培訓(xùn)，因此，其效果接近于實(shí)物補(bǔ)貼)的形式使最貧困的人接受基礎(chǔ)教育或最基本的生存技能培訓(xùn)。因?yàn)樽屪钬毨У娜私邮茏罨镜纳婕寄芘嘤?xùn)，使其步入良性循環(huán)，逐步靠自食其力擺脫貧困，這種補(bǔ)貼的效率是最高的。

　　在財(cái)力有限的約束條件下，住房補(bǔ)貼遠(yuǎn)不是最急迫的。如果非得實(shí)施不可，也應(yīng)借鑒美國“教育券”的思路，即將住房補(bǔ)貼以“住房券”的形式發(fā)放給低收入家庭，低收入家庭可以用“住房券”購買住房(可以是政府背景開發(fā)商或民營開發(fā)商開發(fā)建設(shè)的任意商品房)，也可以持券支付廉租房租金甚至普通房屋租金。開發(fā)商或普通的房屋出租者則將收取的“住房券”到政府換取貨幣收入。

　　治標(biāo)與治本

　　從上述分析看出，中國高房價(jià)的實(shí)質(zhì)是高稅收。

　　中國的稅負(fù)水平是否過高存在爭議，其原因與計(jì)算的口徑不同有關(guān)。前不久，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院發(fā)布的《中國稅收風(fēng)險(xiǎn)研究報(bào)告》指出，計(jì)算中國的宏觀稅負(fù)，也就是政府對(duì)財(cái)富的占有程度，有小、中、大三種算法，小口徑只計(jì)算政府的稅收收入，中口徑計(jì)算政府的預(yù)算內(nèi)收入，而大口徑也就是全口徑則計(jì)算政府的全部收入，其中不僅包括預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，還包括預(yù)算外收入、社會(huì)保障金收入，以及各級(jí)政府及其部門以各種名義向企業(yè)和個(gè)人收取的沒有納入預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外管理的制度外收入等。

　　2010年全國公共財(cái)政收入(預(yù)算內(nèi)收入)為8.308萬億元，如果再加上政府性基金收入(3.578萬億元)和社會(huì)保障金收入(1.865萬億元)兩項(xiàng)最重要的非稅收入，政府收入高達(dá)13.751萬億元。上述各種口徑的政府收入均通過國家正式公布的數(shù)據(jù)計(jì)算得出。由于中國財(cái)政目前尚不透明，在財(cái)政稅收之外，各級(jí)政府部門以各種名目收取的費(fèi)用還未計(jì)算在內(nèi)。因此，大口徑的政府收入應(yīng)遠(yuǎn)不止13.751萬億元。

　　獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝國忠根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論中利率等于人均收入增長率的原理，大致估算出中國2010年因低利率而少付給儲(chǔ)戶的錢約為5萬億元。此外，我們認(rèn)為，國有壟斷企業(yè)通過行政壟斷獲取的超額利潤，實(shí)際上是從消費(fèi)者那里掠取的消費(fèi)者剩余，這部分超額利潤完全等同于對(duì)消費(fèi)者征收的稅。如果把這兩部分隱形稅收考慮在內(nèi)，2010年政府從民眾手上拿走的財(cái)富應(yīng)不低于20萬億元，而當(dāng)年中國的GDP為39.8萬億元，二者之比已超過50%。這反映中國民眾的真實(shí)稅負(fù)水平已完全可以與歐洲高福利國家比肩。

　　從公共選擇理論的視角來看，政府無非是提供公共產(chǎn)品、消除外部性的獨(dú)家壟斷者。因而，政府的行為同經(jīng)濟(jì)市場上的其他壟斷者的行為并無二致：政府部門的官僚、特殊利益集團(tuán)追求私利的行為，一方面導(dǎo)致過多的公共物品供給(表現(xiàn)為過多的預(yù)算)，另一方面導(dǎo)致公共物品的實(shí)際成本過高，結(jié)果便是社會(huì)資源的浪費(fèi)。因此，組成政府的官僚和政治家對(duì)個(gè)人利益的追求，使得政府天生具有自我擴(kuò)張的內(nèi)在趨勢(shì)。如果政府缺乏有效制約，其后果必然是規(guī)模不斷膨脹，效率不斷下降。而政府?dāng)U張的結(jié)果必然帶來高稅收。

　　稅收事實(shí)上會(huì)造成雙重效率損失：其一，任何稅收——不論是向生產(chǎn)者還是向消費(fèi)者征收，都會(huì)使生產(chǎn)者和消費(fèi)者的激勵(lì)被扭曲，從而損失效率;其二，政府的“理性經(jīng)濟(jì)人”特征，使得它與納稅人之間天然地存在委托代理問題，從而進(jìn)一步損失效率。

　　美國大法官奧利弗·霍爾姆斯稱，稅收造成的效率損失是人類“為文明付出的代價(jià)”。要使這種代價(jià)最小化，一方面要嚴(yán)格限制政府的邊界，努力推行“小政府”的治理模式;另一方面是尋求有效的制度安排，對(duì)全體公民的利益代表——政府實(shí)施監(jiān)督和制約，使委托代理問題降到最低。

　　中國證監(jiān)會(huì)主席郭樹清認(rèn)為，中國主要的問題不是消費(fèi)不足，而是投資和消費(fèi)浪費(fèi)太大。我們認(rèn)為，其根源就是委托代理問題。花錢的人花的不是自己的錢，投資和消費(fèi)的浪費(fèi)就一定存在。政府(代理人)的低效率在任何國家都存在，但對(duì)政府的約束越少，政府的效率就越低，浪費(fèi)就越大。

　　綜上所述，解決問題的邏輯應(yīng)該是：解決高房價(jià)問題就是解決高稅收問題;要解決高稅收問題，先要解決政府?dāng)U張問題;而解決政府?dāng)U張問題的根本，是通過制度安排，對(duì)政府“濫用”征稅權(quán)(包括債券和貨幣發(fā)行權(quán))的行為實(shí)施約束。同時(shí)，對(duì)那些常常作為政府?dāng)U張理由的所謂“民生”問題，則應(yīng)立足于在政府干預(yù)之外，尋求充分市場化的解決方案。

　　不少學(xué)者從提高利率、實(shí)施財(cái)稅改革，消除地方政府土地財(cái)政等角度開出治理高房價(jià)的藥方。我們認(rèn)為，這些仍然屬于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”之舉。因?yàn)椴粡母旧鲜拐男袨榈玫郊s束，今天政府在貨幣和土地上失去的稅收，明天一定會(huì)從其他地方補(bǔ)上。“實(shí)施財(cái)稅改革，平衡地方預(yù)算，消除土地財(cái)政”也幾乎可以肯定是空談。

　　這種思路的好處至少有三點(diǎn)：

　　其一，通過改變政府住房補(bǔ)貼資金的發(fā)放途徑增加低收入家庭的選擇權(quán)，從而增加開發(fā)商之間的競爭，避免財(cái)政投入的低效率問題。

　　其二，政府的住房補(bǔ)貼支出以“住房券”的形式發(fā)放給低收入家庭后，可以用于購買民營開發(fā)商開發(fā)建設(shè)的商品房，或支付其開發(fā)建設(shè)的廉租房租金。這實(shí)際上使民營開發(fā)商有機(jī)會(huì)進(jìn)入伴有巨額財(cái)政補(bǔ)貼的保障房市場，這必然會(huì)刺激民營開發(fā)商對(duì)保障房市場的投資。

　　其三，允許低收入家庭將政府發(fā)放的“住房券”用于普通房屋租賃的租金支付，可以促進(jìn)存量房屋資源的流動(dòng)，鼓勵(lì)存量房屋資源流向低收入家庭，提高資源配置效率。

　　綜合以上分析，中國目前的情況是高額征稅(高房價(jià)是其結(jié)果和重要表現(xiàn))來建保障房(試圖降房價(jià))，繞這個(gè)大圈子帶來的是社會(huì)福利的損失。

　　在當(dāng)今中國，解決住房問題同解決其他很多現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題一樣，首先需要解決的是如何約束政府的行為，而這有賴于民主制度安排。即使是福利保障問題，也應(yīng)盡量尋求市場化的解決方案。

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