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編者按：3月5日，財(cái)政部提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議審查的《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。就此報(bào)告，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副教授鄭春榮撰文解讀，以下為解讀全文：
一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)速度放緩
2015年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入152216.65億元，比2014年同口徑增長(zhǎng)5.8%，比上年回落2.8個(gè)百分點(diǎn)。5.8%的財(cái)政收入增速是自1988年以來(lái)我國(guó)財(cái)政收入最低增速，也低于年初預(yù)算安排。財(cái)政收入增幅低于年初預(yù)期的主要原因是受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，2015年全國(guó)固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、外貿(mào)等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅均低于年初預(yù)期。
2016年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入157200億元，僅增長(zhǎng)3%，既有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩的原因，也有稅收改革帶來(lái)的減稅原因，總體上看如此之低的財(cái)政收入增長(zhǎng)率是歷年罕見(jiàn)。
此外，在財(cái)政收入出現(xiàn)下降的前景下，非稅收入異軍突起，在一定程度上彌補(bǔ)稅收收入的減少，但非稅收入波動(dòng)性較大，這意味著我國(guó)的財(cái)政收入的穩(wěn)定性和增長(zhǎng)的可持續(xù)性也有所削弱。2015年，全國(guó)一般預(yù)算的非稅收入27325億元，增長(zhǎng)28.9%，同口徑增長(zhǎng)10.6%。其中，中央非稅收入6997億元，增長(zhǎng)57%，同口徑增長(zhǎng)50.3%，主要是部分金融機(jī)構(gòu)及中央企業(yè)上繳利潤(rùn)增加；地方非稅收入20328億元，增長(zhǎng)21.5%，同口徑增長(zhǎng)1.3%。
國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入持續(xù)下降，地方政府性基金收入影響較大
作為地方政府性基金收入的大頭，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的增長(zhǎng)情況關(guān)系到地方政府的財(cái)力。2015年，地方政府性基金本級(jí)收入38218.12億元，較上年下降17.7%，也低于年初預(yù)算數(shù)(44509.51億元)，主要原因是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入僅為32547億元，同比減少8840億元，下降21.4%。
2016年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入28248.6億元，較2015年又下降13.2%，已經(jīng)連續(xù)兩年下滑。兩年前的2014年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)40385.86億元。
積極財(cái)政政策的力度基本維持原來(lái)水平
目前財(cái)政預(yù)算所指的“財(cái)政赤字”是全國(guó)財(cái)政預(yù)算的年度收支差額，筆者稱(chēng)之為小口徑的財(cái)政赤字。如果包括政府性基金的收支差額，筆者稱(chēng)之為大口徑的財(cái)政赤字。筆者認(rèn)為大口徑的財(cái)政赤字更加客觀(guān)真實(shí)，按此口徑分析，我國(guó)積極財(cái)政政策的力度有所加強(qiáng)。
1．小口徑的財(cái)政赤字
從表1中可以看到，與2015年相比，中央政府與地方政府的財(cái)政赤字分別增加了2800億元，使全國(guó)財(cái)政赤字增加了5600億元。按此口徑，2016年全國(guó)財(cái)政赤字將達(dá)21800億元，占GDP的比重為3.02%。(注：2015年我國(guó)GDP為676708億元，如果2016年增長(zhǎng)6.5%，而達(dá)到720694億元)
2．大口徑的財(cái)政赤字
從表2看，地方政府性基金在2015年和2016年的赤字分別為1000億元和4000億元。如果包含政府性基金的赤字，則2016年全國(guó)財(cái)政赤字將達(dá)25800億元，占GDP的比重為3.58%。
作為積極財(cái)政政策的風(fēng)向標(biāo)，中央基建投資規(guī)模溫和有序，較往年略有擴(kuò)大，但并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的躍升，反映了中央政府在宏觀(guān)調(diào)控上已不注重從固定資產(chǎn)投資上來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算喜憂(yōu)參半
總體上講，與我國(guó)龐大的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模相比，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支規(guī)模難以令人滿(mǎn)意。根據(jù)財(cái)政部于2016年公布的數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額23027.5億元，年底資產(chǎn)總額高達(dá)119萬(wàn)億元，所有者權(quán)益也高達(dá)40萬(wàn)億元。而2015年我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入僅為2500億元，意味著大量的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)仍然繼續(xù)沉淀在企業(yè)中。2015年6月，審計(jì)署在《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中提出，“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍還不完整。2014年，中央部門(mén)和單位下屬企業(yè)仍有4500多家未納入實(shí)施范圍，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)改革加快推進(jìn)”。
根據(jù)2016年財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2016年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理將有所加強(qiáng)，提高比例和擴(kuò)大上繳企業(yè)范圍等雙管齊下。一是將中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例由2015年的16%提高至19%。二是將中國(guó)鐵路總公司等68戶(hù)企業(yè)納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍。
雖然國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的各項(xiàng)改革有序推進(jìn)，但受制于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)不景氣，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)減少，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支規(guī)模也有所下降，其中，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入1400億元，下降13.2%；地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本級(jí)收入894.7億元，下降5.5%。
社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算長(zhǎng)期形勢(shì)不樂(lè)觀(guān)
根據(jù)財(cái)政部公布的2015年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，2015年我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金包括七項(xiàng)基金：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金。
2015年年初的預(yù)算安排是：全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入43088.07億元，其中：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入31633.39億元；財(cái)政補(bǔ)貼收入9741.75億元；社會(huì)保險(xiǎn)基金支出38463.97億元，而預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果是全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入44660.34億元，其中：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入32518.48億元；財(cái)政補(bǔ)貼收入10198.15億元；社會(huì)保險(xiǎn)基金支出39356.68億元，從中可以看到，除了社會(huì)保險(xiǎn)基金收入基本上與預(yù)算數(shù)保持一致以外，財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)基金支出都超過(guò)了預(yù)算數(shù)，給財(cái)政預(yù)算帶來(lái)了壓力。
近年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算整體上呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：
(1)收入增加放緩，支出增長(zhǎng)速度高于收入增速。
在財(cái)政補(bǔ)貼大幅度增加的背景下，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入增速仍低于支出增速。在社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)率的基調(diào)下，預(yù)計(jì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)收入難以增長(zhǎng)，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)征管，并提高社會(huì)保險(xiǎn)制度的吸引力等多方面入手，挖掘繳費(fèi)潛力。
2013年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入35994億元，比上年增長(zhǎng)15%；總支出28744億元，比上年增長(zhǎng)20%。
2014年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入40439億元，比上年增長(zhǎng)12.4%；總支出33681億元，比上年增長(zhǎng)17.2%。
2015年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入44660.34億元，比上年增長(zhǎng)10.4%；總支出39356.68億元，比上年增長(zhǎng)16.9%。
2016年，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入47144.19億元，比上年增長(zhǎng)5.6%；總支出43546.53億元，比上年增長(zhǎng)10.6%。
(2)財(cái)政補(bǔ)貼剛性上升。
社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)過(guò)快，需要警惕。國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼由2012年的6271.76億元增長(zhǎng)至2013年的7371.5億元，2014年的8446.35億元，2015年預(yù)算安排數(shù)為9741.75億元，而實(shí)際數(shù)則為10198.15億元，2016年將達(dá)到10848.04億元。
(作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副教授)
專(zhuān)家：社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)過(guò)快 需警惕
2016-10-01 08:00:07
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