“人家都是兒子給老子養(yǎng)老，我家倒好，老子給兒子養(yǎng)老了!國家的政策本來是件好事，到我這里咋就這么別扭呢!”68歲的趙開云心里有些窩火。

趙開云所在的村位于江蘇北部。由于被列為第二批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(下稱“新農(nóng)?！?試點，從2010年4月開始，他每個月可以領(lǐng)到60元基礎養(yǎng)老金。

剛聽到這個消息，趙開云很高興。但很快，他就樂不起來了。經(jīng)辦新農(nóng)保的人告訴他，根據(jù)國家的政策，他的三個兒子都必須參保，他才能享受到基礎養(yǎng)老金。

他忐忑地跑去詢問三個兒子，回答是一樣的，不愿參保。眼看拿不到養(yǎng)老金，曾經(jīng)在村里做過會計的趙開云算了一筆賬：

按照最低每人100元的標準，如果他每年自己花300元給兒子們買養(yǎng)老保險，就可以得到每個月60元、每年720元的養(yǎng)老金。扣除自己花的300元，每年還能凈得420元。

趙開云于是狠狠心，掏出300元錢給兒子們買了養(yǎng)老保險。想到兒子的不孝、兒媳婦的冷臉，趙開云心里很不痛快。但為了這420元，他決定忍了。

老伴去世之后，趙開云一人獨居。由于體力不濟，他將自己的田地給了兒子耕種。平日生活所需零用和買藥的錢(他患有高血壓)都靠自己以前微薄的積蓄。急需錢用時，偶爾他會賣掉一兩棵自己多年前在房屋前后栽種的槐樹救急。

每年420元，對于這個已經(jīng)失去勞動能力的老農(nóng)民來說，算是一筆值得承受些委屈的錢。

捆綁式VS自愿

趙開云所經(jīng)歷的算是個案，但《第一財經(jīng)日報》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，此類現(xiàn)象在新農(nóng)保試點過程中卻并不少見。趙開云同村的一名村民，為不愿參保的兩個兒子買了新農(nóng)保。這名村民由于夫妻倆都健在，所以投入產(chǎn)出比比趙開云要高得多——他們每年花200元給兒子們買保險，夫妻倆可以享受到共計1440元的養(yǎng)老金。

讓趙開云們心里頗不是滋味兒的養(yǎng)老金領(lǐng)取政策來源于政府關(guān)于新農(nóng)保的一個規(guī)定。根據(jù)2009年9月1日國務院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，新農(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)民，不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這一條款被學者們稱作捆綁式條款。

給趙開云帶來愁煩的就是這項規(guī)定的后半句，符合參保條件的子女應當參保繳費。值得注意的是，國務院規(guī)定中并沒明確，如果其子女拒不參加新農(nóng)保，這些60歲以上的老人能否享受基礎養(yǎng)老金。

但根據(jù)本報記者在多個省份的采訪詢問，大部分地方將其解讀為：如果你的子女不參保，那么你就不能享受到基礎養(yǎng)老金。于是出現(xiàn)了類似趙開云這樣，父母為了享受基礎養(yǎng)老金而為子女購買養(yǎng)老保險的情況。

據(jù)一位參與新農(nóng)保相關(guān)政策制定的學者透露，關(guān)于這條捆綁式參保的條款，曾經(jīng)引起爭議。多位學者認為，這樣的捆綁有違新農(nóng)?！白栽竻⒓印钡脑瓌t，應該在公布規(guī)定時刪除相關(guān)表述。

但最終出臺的政府規(guī)定仍然保留了這些內(nèi)容。人力資源和社會保障部農(nóng)保司副司長劉從龍在接受本報記者采訪時對捆綁式條款做了解釋。

劉從龍告訴記者，設立這個條款的初衷就是為了擴大覆蓋面，因為畢竟這是一項養(yǎng)老保險制度，不是社會救濟，也不是社會福利，權(quán)利和義務是對等的。但是考慮到60歲以上的老人，他沒有這個經(jīng)濟能力去繳費，所以就免除他的繳費義務，但是為了避免讓農(nóng)民誤解，認為新農(nóng)保是個不用繳費就可以享受的政策，所以設立了這樣一個條款。

“我們也希望農(nóng)民能夠?qū)?a href="http://www.beihaihotel.net/shebaozhengce/1219044/">社會保險有個正確的理解，要享受權(quán)利必須承擔義務。”劉從龍表示。

至于像趙開云遇到的情況，劉從龍認為這是比較極端的個例。

“作為子女，不對父母盡贍養(yǎng)義務就是違法了，何況他參保不是為了他父母，而是對他自己有好處，將來有保障。所以，我們的這個規(guī)定是符合法律精神的，也是符合情理的。”劉從龍說。

中國人民大學公共管理學院教授李珍并不贊成捆綁式條款。她認為，新農(nóng)保本身是個自愿參與的制度，將第二代的參保與第一代的收入捆綁在一起，在理論上使得子女的參保變?yōu)閺娭菩缘?，在實踐上使得新農(nóng)保受歡迎的程度下降。

中國人民大學勞動人事學院教授、中國社會保障研究中心主任鄭功成也不認可該捆綁式條款。他認為，捆綁式的參保方式片面追求參保率，是一種極為短視的政策，侵害了農(nóng)村老人的福利權(quán)利。

為此，鄭功成建議，應該立刻停止“捆綁式”的參保擴面方式，維護農(nóng)村老年人的養(yǎng)老權(quán)益。

新農(nóng)保大提速

“瞧，這是我的工資卡?！?4歲的王長民從箱子里翻出一張銀行卡，有點得意地笑著說。

能領(lǐng)到一個月60元的養(yǎng)老金，這個一輩子沒離開土地的老農(nóng)民挺高興。他心里也有小小的不平衡，從小一起長大的幾個伙伴里，隔壁老李曾是工人，現(xiàn)在一個月退休金1300多元，村西頭的老王曾是教師，現(xiàn)在一個月退休金3000多元，村里人每每提起都會咂舌。但王長民不愿意想太多。

“能給些錢就知足了，咱畢竟是個農(nóng)民啊?！蓖蹰L民說。

正在全國范圍內(nèi)逐步鋪開的新農(nóng)保把越來越多的農(nóng)民納入到政府織就的保障之網(wǎng)。據(jù)劉從龍介紹，自2009年和2010年頭兩批試點之后，今年7月份，新農(nóng)保第三批試點正式啟動，使得全國試點覆蓋面達到了60%。

第一次將數(shù)億農(nóng)民納入社保體系的新農(nóng)保被認為是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項重大惠農(nóng)政策。

作為由政府主導建立的社會養(yǎng)老保險制度，新農(nóng)保的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。不同于老農(nóng)保主要建立農(nóng)民個人賬戶的模式，新農(nóng)保借鑒了目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合的模式，采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，籌資方式則是個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合。

根據(jù)規(guī)定，年滿16周歲、不是在校學生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新農(nóng)保。年滿60周歲、符合相關(guān)條件的參保農(nóng)民可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。中央確定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元。地方政府可根據(jù)實際情況提高標準。王長民每月領(lǐng)取的60元中，有5元來自地方政府。

按照國務院最初規(guī)劃，新農(nóng)保自2009年開始試點，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

新農(nóng)保的實行得到試點地區(qū)農(nóng)民的歡迎。決策者很快發(fā)現(xiàn)，此前制定的日程表顯然過于保守。今年兩會期間，農(nóng)工黨、民盟、民建等多個民主黨派在提案中建議，應加快新農(nóng)保推行步伐，讓廣大農(nóng)民盡快享受到社保福利。

今年6月20日，國務院總理溫家寶鄭重表示，將在本屆政府任期內(nèi)，也就是2012年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。

從2020年提前到2012年，新農(nóng)保試點推進工作很快開始了大提速。根據(jù)人力資源和社會保障部最新的數(shù)據(jù)，截止到6月底，國家試點地區(qū)共有1.42億人參保，3713萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。加上各地自行開展的試點，全國參加新農(nóng)保人數(shù)共1.99億人，5408萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。而北京、天津、重慶、浙江、江蘇、西藏、寧夏、青海、海南等9個省區(qū)市已經(jīng)實現(xiàn)了新農(nóng)保制度的全覆蓋。

張華是蘇北一個小鎮(zhèn)農(nóng)保所的工作人員。他告訴本報記者，他所負責的這個鎮(zhèn)16至59歲的農(nóng)民共有3萬人，除了在外打工、常年不在家的，現(xiàn)在2.6萬人參保，基本上達到了全覆蓋。

據(jù)張華介紹，45歲以上的農(nóng)民一般對養(yǎng)老保險熱情很高。他給記者講了一個例子，某鎮(zhèn)有名56歲的老人，辦養(yǎng)老保險時正好手里有4萬多元現(xiàn)金。權(quán)衡之后，他全部繳入農(nóng)保賬戶。根據(jù)當?shù)氐男罗r(nóng)保政策，到60歲時，他每月可以領(lǐng)近400元養(yǎng)老金。老人告訴經(jīng)辦人員，這總比我存銀行合適，再說，也省得孩子們老惦記我這筆錢。

本報記者從銅山縣一個村莊的會計處了解到，上級給這個總共不到3000人的村莊下達了需完成900多人的任務，最終他們超額完成任務。參保的農(nóng)民中超過三分之二選擇了100元錢的繳費標準。

根據(jù)國家規(guī)定，新農(nóng)保共有年繳費100元、200元、300元、400元、500元五個標準。各試點地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況設立更高的繳費標準。比如江蘇省金湖縣的最低繳費標準按上年人均純收入的15%確定。

根據(jù)研究社保的學者李珍在湖南、湖北、浙江、山東等地的調(diào)查，參保農(nóng)民大多數(shù)選擇了最低繳費標準。

李珍認為，這種傾向部分表明農(nóng)民僅滿足跨過最低門檻，從而獲得領(lǐng)取基礎養(yǎng)老金的資格(尤其是父母)。但100元的最低檔僅占2009年農(nóng)民人均純收入5153元的1.94%，未來保障水平令人擔憂。

對此，劉從龍解釋說，100元的確是個很低的門檻。制定政策時，盡可能降低門檻，就是為了達到廣覆蓋。低門檻先進來，這也是政策的目的。新農(nóng)保政策不是一兩年就完成，而是需要一個長期完善的過程。

“過去農(nóng)民對養(yǎng)老保險沒有很多認識，這樣就慢慢有個認識和接受的過程?，F(xiàn)在來看，廣覆蓋的目的已經(jīng)達到了。如果起點放在每年500元或者1000元，就不可能有這樣的覆蓋率。”劉從龍說。

制度性缺陷待補

多位社保學者在與本報記者的溝通中表示，2009年至今的試點已經(jīng)暴露出新農(nóng)保的諸多制度性缺陷，有必要在下一步的推進中加以修正和完善，確保這項惠民制度真正造福于民。

當前新農(nóng)保個人賬戶的基金管理方式是“做實個人賬戶”，并參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息。李珍認為，目前一年期存款利率遠低于通貨膨脹水平，個人賬戶不能保值，更不能發(fā)揮累計制的優(yōu)勢。

擅長精算的李珍算了這樣一筆賬：假設一名16歲的農(nóng)民，現(xiàn)在繳費，2054年開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。如果按年繳費100元和300元兩檔計算，即使假定個人繳費和財政補貼以8%的比率逐年增長，且連續(xù)繳費44年，未來的保障水平仍然較低，兩檔對應的替代率僅為3.52%和8.95%。

本報記者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方政府正在積極鼓勵農(nóng)民投入個人賬戶。

去年初，在新農(nóng)保經(jīng)辦人員的建議下，66歲的趙得山和62歲的妻子每人花7500元加入了新農(nóng)保。

按照國家規(guī)定，超過60歲的趙得山夫妻可以不必繳費就享受基礎養(yǎng)老金。但當時經(jīng)辦人員告訴他，如果選擇繳費7500元，他的兩個兒子就可以不參保。

考慮之后，趙得山選擇了繳費。但很快，他就后悔了。

“你算算，7500元，十幾年才能撈回本?買的時候不知道，還覺得這個挺劃算的?！壁w得山說。

本報記者為他算了一下賬：一次性繳費7500元，每個月領(lǐng)114元養(yǎng)老金，比基礎養(yǎng)老金多出54元。即使不考慮利息，趙得山也需要11.57年才能把自己的7500元本錢領(lǐng)回。

而李珍分析，地方政府之所以如此積極地鼓勵農(nóng)民在個人賬戶上多投錢，一個重要原因是可以將這部分收入用于給第一代老年農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金。

“國家的政策是要求個人賬戶做實，也就是說要積累起來，但是實際的監(jiān)管如何?我調(diào)研后覺得，這個很有可能被做成現(xiàn)收現(xiàn)付制度?！崩钫湔f。

鑒于此，李珍提出，當前普惠制養(yǎng)老金制度更加適合廣大農(nóng)民。這種制度簡單、透明、管理成本低，完全由財政支持且具備可持續(xù)性。

鄭功成則建議，新農(nóng)保的完善方向應是逐步由中央財政全額支付基礎養(yǎng)老金，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的國民待遇。據(jù)其測算，如果由中央財政承擔全國所有地區(qū)農(nóng)民的基礎養(yǎng)老金，在覆蓋率50%的情況下，2010年支出金額約為250億，約占中央財政總收入的0.55%，完全在可承受的范圍之內(nèi)。

劉從龍回應兩位學者表示，目前的政策符合中央與地方財政“分灶吃飯”的制度。如果設立一個全國統(tǒng)一的普惠式養(yǎng)老金，那樣表面看起來是公平的、理想化的，但卻不符合現(xiàn)實。

“現(xiàn)在的制度考慮到了各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和生活成本差異。比如中西部鄉(xiāng)村，可能每月領(lǐng)55元養(yǎng)老金，但是北京的農(nóng)民現(xiàn)在能領(lǐng)到300多元。這充分考慮到了地區(qū)差異，也是符合中國現(xiàn)實的。”劉從龍說。

他同時表示，試點完成之后，將會就新農(nóng)保制定一個正式的實施辦法，通過法律的形式規(guī)范新農(nóng)保制度。

除了上述制度性缺陷外，新農(nóng)保推開面臨的另一個問題是管理經(jīng)辦機構(gòu)和人員不足，尤其是提速之后，這種矛盾更加尖銳。

根據(jù)民建中央的調(diào)研，有的試點縣把參?；A資料全部放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣里只留存電子明細表;有的全靠村干部直接到各戶收取保費，原始紙質(zhì)資料缺失，基金到賬情況無法及時核對，造成基金安全隱患。

本報記者在采訪中了解到，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往只有一到兩名工作人員負責新農(nóng)保工作，這些工作人員常常還承擔著下崗職工補貼發(fā)放、退休人員認證等多項工作。

張華告訴本報記者，去年春天試點工作啟動時，他們幾乎每天加班，還另外聘請了五六個人幫忙做信息輸入等工作。至于各村，農(nóng)保員往往是由村干部兼任，“沒有報酬，他們意見也不小?！?/P>

鄭功成建議，應將現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的業(yè)務延伸至新農(nóng)保領(lǐng)域。在此過程中，需特別注意盡快建立新農(nóng)保制度的信息管理系統(tǒng)，并與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)連通，為制度間的有效銜接奠定技術(shù)基礎。同時要建立嚴格的財務制度，對新農(nóng)保資金與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險資金實行分開管理，嚴禁混用和挪用。