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養(yǎng)老保險(xiǎn)近幾年雖然是取得了一定的成績(jī)但是有些方面還是有欠缺。為了更好的發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)公平公正的增強(qiáng)制度的流動(dòng)性及持續(xù)性原則，近期國(guó)家提出了新一輪的改革方案。
目前，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體改革方案設(shè)計(jì)已經(jīng)啟動(dòng)。據(jù)了解，其內(nèi)容涉及破除養(yǎng)老金雙軌制、做實(shí)空賬、提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)與養(yǎng)老基金入市投資等多方面。
接近人社部的人士透露，4月時(shí)，新一屆政府各副總理分工落定后，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)就多項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革作出部署，以三個(gè)月為期，要求各分管副總理拿出方案。
其中，在收入分配改革的大框架下，分管社會(huì)保障的副總理馬凱向人社部下達(dá)任務(wù)，要求在今年上半年拿出兩個(gè)領(lǐng)域的改革方案。其一為公務(wù)員薪酬體系改革方案，由人社部副部長(zhǎng)何憲負(fù)責(zé);其二為養(yǎng)老金制度改革方案，由人社部部長(zhǎng)尹蔚民直接負(fù)責(zé)。
4月25日，人社部一季度新聞發(fā)布會(huì)上，發(fā)言人尹成基亦證實(shí)，人社部正在進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“頂層設(shè)計(jì)”，這“是當(dāng)前重點(diǎn)工作”。
尹成基概括，這一改革，是要從整體上完善中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其原則是增強(qiáng)公平性、適用流動(dòng)性、保證可持續(xù)性。目前，人社部正就此聽取各方意見，進(jìn)行研究和論證。
據(jù)了解，這一輪養(yǎng)老金改革，很可能沿襲本輪醫(yī)改的操作方式，多方征集意見后，匯集成數(shù)套方案，面向社會(huì)公開討論，最后整合執(zhí)行。
一位參與方案討論的人士分析，2013年政府工作報(bào)告未沿用過(guò)去官方話語(yǔ)體系中常用的“提高待遇、穩(wěn)步推進(jìn)”等提法，是“頂層設(shè)計(jì)”正在醞釀的表現(xiàn)。這位人士認(rèn)為，過(guò)去十年，中國(guó)的養(yǎng)老金制度在擴(kuò)大覆蓋面上成績(jī)明顯，但在最關(guān)鍵的制度可持續(xù)性、彌補(bǔ)空賬、承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本、破除雙軌制等“攻堅(jiān)性”改革上，幾乎沒有推進(jìn)。
而未來(lái)十年，財(cái)政負(fù)擔(dān)的將顯著擴(kuò)大、社會(huì)矛盾的進(jìn)一步激化，已容不得繼續(xù)拖延。如何看待當(dāng)前的中國(guó)基本養(yǎng)老金制度，以什么樣的力度推動(dòng)改革，如何支付改革成本，皆是無(wú)法繞過(guò)的核心問(wèn)題。
養(yǎng)老金之憂
自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱城職保)，是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體，歷史最長(zhǎng)。其覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工，截至2013年3月底，全國(guó)有3.06億人參加這一制度。2009年底，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱新農(nóng)保)建立并迅速推廣，這是第一個(gè)面向農(nóng)民的國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃。2011年起，作為一項(xiàng)補(bǔ)丁制度，面向數(shù)千萬(wàn)城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無(wú)業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱城居保)也得以建立。到今年3月底，參加新農(nóng)保、城居保兩項(xiàng)制度的參保者達(dá)到4.86億人。
從覆蓋率上看，中國(guó)的養(yǎng)老金制度處于歷史上最好的時(shí)期。理論上，無(wú)論何種就業(yè)形態(tài)，所有人群都在制度保護(hù)之下，并有財(cái)政資金和國(guó)家承諾做后盾。
但這背后，也隱藏著危機(jī)。養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種社會(huì)保險(xiǎn)制度，其基本原理和運(yùn)行規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)自身財(cái)務(wù)平衡，不能過(guò)度依賴財(cái)政資金，歐債危機(jī)即為殷鑒。
從世界范圍看，養(yǎng)老金制度大體分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養(yǎng)退休者，下一代人支持上一代人;后者是由勞動(dòng)者自身工作時(shí)的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國(guó)的基本養(yǎng)老金中統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶并存的設(shè)計(jì)，本意是將兩種制度加以融合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，但囿于中國(guó)養(yǎng)老制度的先天不足，其設(shè)計(jì)初衷并未實(shí)現(xiàn)，最終失去了自身平衡能力，走上了過(guò)度依賴財(cái)政資金補(bǔ)血的路徑。
按照人社部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存2.39萬(wàn)億元?！梆B(yǎng)老金不存在支付缺口”的說(shuō)法，被官方屢屢強(qiáng)調(diào)。但一個(gè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，自1998年至今，各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的累計(jì)轉(zhuǎn)移支付已達(dá)到1.27萬(wàn)億元，這意味著，養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余的一半以上來(lái)自財(cái)政投入。
2010年，全國(guó)養(yǎng)老基金當(dāng)期繳費(fèi)收入1.11萬(wàn)億元，當(dāng)期基金支出1.056萬(wàn)億元，若無(wú)當(dāng)年1954億元的財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)期結(jié)余僅有555億元，且有14個(gè)省份當(dāng)期收不抵支。隨著支付壓力的增加，每年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額持續(xù)上漲，1998年的補(bǔ)貼資金只有24億元，2012年已經(jīng)激增至2648億元?？梢灶A(yù)見的是，隨著老齡化加劇，這一數(shù)字還將攀升。
看上去，除去財(cái)政補(bǔ)貼部分，目前的養(yǎng)老基金自身結(jié)余仍有1萬(wàn)多億元，但由于目前的養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級(jí)低，各地區(qū)之間無(wú)法橫向調(diào)劑，若財(cái)政補(bǔ)貼不及時(shí)，一些地區(qū)的當(dāng)期支付缺口將立即顯現(xiàn)。
即便不考慮地區(qū)差異，從總體數(shù)字來(lái)看，萬(wàn)億元積累額也將很快耗光。清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團(tuán)隊(duì)測(cè)算，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率上漲，GDP高速增長(zhǎng)，不斷增加工資(增長(zhǎng)率8.7%)和繳費(fèi)基數(shù)，養(yǎng)老金替代率約為社會(huì)平均工資51%的條件下，最樂觀的估算結(jié)果是可維持到2020年，屆時(shí)將出現(xiàn)3377億元的養(yǎng)老基金缺口。依此計(jì)算，這一年的財(cái)政補(bǔ)貼額將增長(zhǎng)到萬(wàn)億元以上。
在遠(yuǎn)期的未來(lái)，情況則更悲觀。按照北京大學(xué)教授黃益平(微博)等學(xué)者的研究，長(zhǎng)期來(lái)看中國(guó)政府最大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是養(yǎng)老金缺口，未來(lái)養(yǎng)老金總負(fù)債將占GDP的62%-97%，隨著養(yǎng)老金支出的迅速上升，甚至有可能超過(guò)國(guó)有資產(chǎn)總額。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡祖六也認(rèn)為，雖然目前中國(guó)財(cái)政支出狀況良好，但隨著以后社會(huì)福利的上升，環(huán)境、公共醫(yī)療等各種“欠債”的追趕，這一類財(cái)政支出可能將達(dá)到GDP的50%，未來(lái)是否可持續(xù)，應(yīng)當(dāng)審慎。
回溯國(guó)際歷史，上世紀(jì)80年代，撒切爾和里根當(dāng)政時(shí)期，英美對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了廣泛、嚴(yán)厲的瘦身改革，直接動(dòng)力來(lái)自1973年世界金融危機(jī)后，各國(guó)財(cái)政的不堪重負(fù)，以及“二戰(zhàn)”后嬰兒潮一代將在2010年開始退休、人口贍養(yǎng)率變化的老齡化壓力。目前，這兩大改革動(dòng)因，在中國(guó)正逐步成為現(xiàn)實(shí)。
直面核心問(wèn)題
此番養(yǎng)老金改革，應(yīng)當(dāng)達(dá)成什么目標(biāo)，決定了改革的內(nèi)容與深度。
按照十八大報(bào)告中表述以及人社部部長(zhǎng)尹蔚民的表態(tài)，改革應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公平性、適用流動(dòng)性、保證可持續(xù)性。按照這一原則，“小修小補(bǔ)”已不足夠，應(yīng)當(dāng)直面制度核心問(wèn)題。
一直以來(lái)，雙軌制被視為養(yǎng)老制度的最大不公。
目前，中國(guó)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的4000萬(wàn)職工并不進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而由財(cái)政直接給發(fā)退休金。2012年全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。
根據(jù)2006年原人事部、財(cái)政部印發(fā)的通知，公務(wù)員和事業(yè)單位退休人員皆按照其在職工資職務(wù)工資(崗位工資)和級(jí)別工資(薪級(jí)工資)之和的一定比例計(jì)發(fā)。其中，工作年限滿35年的按90%計(jì)發(fā);工作年限滿30年不滿35年的，按85%計(jì)發(fā);工作年限滿20年不滿30年的，按80%計(jì)發(fā)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金占其退休前工資的比例一路下滑，從最初的58%已滑至如今的45%。雙軌間的鴻溝日益擴(kuò)大。
目前，公務(wù)員養(yǎng)老仍沿用舊制，事業(yè)單位改革雖行至半程，其養(yǎng)老制度卻亂象叢生。全國(guó)事業(yè)單位人員3000萬(wàn)人中，有約1000萬(wàn)人仍由傳統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)，始終未曾繳費(fèi)。剩余約2000萬(wàn)人自上世紀(jì)90年代中期起陸續(xù)參加了社保制度改革，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度，個(gè)人按照月工資8%開始繳費(fèi)，進(jìn)入城職保養(yǎng)老基金。但是，當(dāng)他們退休后，卻仍然按照在職工資的80%-90%的水平領(lǐng)取退休金。
這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。對(duì)事業(yè)單位人員而言，每月繳納8%的費(fèi)用，意味著其在職時(shí)收入的下降;而這部分事業(yè)單位人員只繳了少量的錢，卻按照城鎮(zhèn)職工的兩倍支取養(yǎng)老金，事實(shí)上造成了企業(yè)職工供養(yǎng)事業(yè)單位人員的后果，進(jìn)一步損害了養(yǎng)老基金的財(cái)務(wù)平衡;對(duì)財(cái)政資金來(lái)說(shuō)，雖短期內(nèi)甩掉了事業(yè)單位退休金的支付“包袱”，但當(dāng)城職?；鹗詹坏种r(shí)，仍需動(dòng)用財(cái)政資金補(bǔ)足。
不過(guò)，學(xué)界普遍認(rèn)為，若將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過(guò)大，并不現(xiàn)實(shí)。改革路徑設(shè)計(jì)，必須穩(wěn)定被改革者心理預(yù)期——過(guò)渡期內(nèi)，不大幅降低其待遇;差距部分，以職業(yè)年金進(jìn)行彌補(bǔ)。
誰(shuí)來(lái)埋單
那么，改革的錢從哪里來(lái)?
全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)黨組書記戴相龍?jiān)啻喂_建議，通過(guò)劃撥國(guó)有資產(chǎn)擴(kuò)充全國(guó)社會(huì)保障儲(chǔ)備基金。到2012年底,全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)近70萬(wàn)億元，其中，中央企業(yè)有30多萬(wàn)億元。按2012年8月末市場(chǎng)價(jià)格統(tǒng)計(jì),中央系統(tǒng)持有的上市公司市值達(dá)到9.7萬(wàn)億元,其中,國(guó)有股超過(guò)51%的有2萬(wàn)多億元。戴相龍的建議包括，規(guī)范上市企業(yè)國(guó)有股劃撥社保基金制度;中央企業(yè)上繳中央資本收益的30%劃撥社?；?逐步將國(guó)有股超過(guò)51%部分劃入全國(guó)社?；?。
今年3月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在中國(guó)發(fā)展高層論壇上表示，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)分紅是作為國(guó)有資本金資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入來(lái)源，目前其集中比例還不高，未來(lái)，會(huì)不斷地提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)交到公共預(yù)算中的比例。
有學(xué)者做過(guò)測(cè)算，以上海為例，假如將2011年作為事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的起始節(jié)點(diǎn)，總轉(zhuǎn)制成本為3885億元，并在今后76年內(nèi)逐漸顯現(xiàn)，不計(jì)利率等經(jīng)濟(jì)因素的影響，上海地方財(cái)政平均每年要承擔(dān)的轉(zhuǎn)制成本將在50億元左右。其中2011年會(huì)出現(xiàn)成本最大值130億元，以后轉(zhuǎn)制成本現(xiàn)值逐年下降——2025年左右降至100億元，2050年左右降至40億元，2060年左右降至20億元。
2012年上海全年地方財(cái)政收入3743.71億元，研究認(rèn)為，在改革的前五年內(nèi)，單憑地方財(cái)政，難以承擔(dān)改革成本。上海財(cái)稅尚且充裕，若改革放眼全國(guó)，中央、地方財(cái)政責(zé)任如何劃分更需明晰，這涉及央地財(cái)稅關(guān)系、財(cái)權(quán)、事權(quán)的重新劃分。
責(zé)任劃分的不明確，可能將導(dǎo)致改革失敗。一個(gè)教訓(xùn)是，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)自2001年起至今已13年，目前，中央和地方兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)個(gè)人賬戶空賬做實(shí)之責(zé)。其中，中央政府負(fù)擔(dān)做實(shí)個(gè)人賬戶引起的現(xiàn)收現(xiàn)付不足部分的固定百分比，其補(bǔ)貼額度如果少于統(tǒng)籌發(fā)放缺口，則需地方政府自籌資金補(bǔ)足。在以新增稅收且以地方政府為主要負(fù)擔(dān)者的制度下，做實(shí)個(gè)人賬戶的進(jìn)展實(shí)為緩慢?，F(xiàn)在做實(shí)部分尚不足全部空賬的七分之一，其一大原因被許多學(xué)者認(rèn)為是中央財(cái)政在其中承擔(dān)責(zé)任過(guò)少。
2012年，時(shí)任中國(guó)投資有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)的樓繼偉曾撰文闡述其財(cái)稅思路。他認(rèn)為，從財(cái)力分配來(lái)看，中央集中了全國(guó)財(cái)政收入的53%左右，但是中央財(cái)政支出只占全國(guó)的20%。下一步改革的方向，應(yīng)當(dāng)合理進(jìn)行中央地方間的職能和財(cái)力分配，把國(guó)家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來(lái)。
樓繼偉表示，中國(guó)是唯一的養(yǎng)老保險(xiǎn)由地方管理的國(guó)家。養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及勞動(dòng)力的全國(guó)流動(dòng)，在國(guó)外都是聯(lián)邦或中央政府管理。信息處理越復(fù)雜，越可能造成信息不對(duì)稱的事項(xiàng)，越應(yīng)讓地方管理，因?yàn)榈胤秸煜せ鶎邮聞?wù)，比中央政府容易識(shí)別信息不對(duì)稱。而社會(huì)保險(xiǎn)中養(yǎng)老保險(xiǎn)信息相對(duì)簡(jiǎn)單，只需知道人們的年齡、生死、就業(yè)狀況。相比之下，醫(yī)療保險(xiǎn)還要知道身體情況、藥品、醫(yī)院等，而且信息高度不對(duì)稱。所以，相較而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家有條件全面管理，而醫(yī)療保險(xiǎn)可能需要國(guó)家和地方政府合作管理?！爸醒胍谥С錾险几蟮谋戎亍！睒抢^偉總結(jié)說(shuō)。
地方根據(jù)各地實(shí)際情況明確制定管理方案，中央進(jìn)行宏觀調(diào)控管理。雙方把握對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展都將會(huì)有重大的意義。對(duì)于新一輪養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革實(shí)施也打下了很好的基礎(chǔ)。離全面完善中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)也更近了。
事業(yè)單位新一輪養(yǎng)老金改革操作方式將采用新醫(yī)改模式
2016-10-14 08:00:15
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