6月29日，人社部、財政部聯(lián)合就《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(以下簡稱《辦法》)公開征求意見，明確提出基本養(yǎng)老保險基金(以下簡稱養(yǎng)老基金)可以不高于基金資產(chǎn)凈值30%的比例，投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老基金產(chǎn)品等。

“我們在擬定這個《辦法》的時候，一個最主要的考慮，就是保證基金的絕對安全，不能讓老百姓的‘養(yǎng)命錢’出現(xiàn)重大風(fēng)險?！比松绮啃侣劙l(fā)言人李忠在6月30日召開的新聞發(fā)布會上表示。

人社部社會保障研究所所長金維剛認為，根據(jù)征求意見稿，投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老基金產(chǎn)品的比例，合計不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%，這意味著并不會有過高的比例投入股市。

養(yǎng)老基金入市有利于增強其支撐能力，但仍有諸多問題需要面對。

李忠認為，加快完善養(yǎng)老基金投資政策，有利于拓寬基金來源，同時還有利于增強養(yǎng)老基金的支撐能力，促進制度的可持續(xù)發(fā)展。中國社科院世界社保研究中心副研究員張盈華也認為，基金的投資收益有利于增強制度財務(wù)的可持續(xù)性。

上海金融與法律研究院研究員聶日明對記者指出，允許養(yǎng)老基金入市是順應(yīng)市場的舉措，但同時也要解決養(yǎng)老基金結(jié)余歸集到省級社保難度大、委托機構(gòu)單一帶來的操縱市場嫌疑等諸多問題。

養(yǎng)老基金短期內(nèi)無法“救市”，但長期有利于制度建設(shè)。

中國社會科學(xué)院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞認為，依靠養(yǎng)老基金短期內(nèi)達到“救市”目的并不可能，但是從長遠來看，對股市的制度建設(shè)意義重大，會在一定程度上改進投資者結(jié)構(gòu)從而在長遠上利好股市。

收益跑不過CPI

養(yǎng)老基金，包括企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金。聶日明對記者介紹，目前養(yǎng)老基金的管理主要分為三類：

作為養(yǎng)老戰(zhàn)略儲備的全國社保基金。由全國社保基金理事會管理，儲備用于人口老齡高峰的支付危機，委托合格的機構(gòu)投資者進行投資，投資對象包括國債、股票、產(chǎn)業(yè)投資等。

作為補充養(yǎng)老保險的企業(yè)年金(及職業(yè)年金)。由企業(yè)委托合格的養(yǎng)老基金管理人管理，投資對象與全國社?；鹣嘟?/p>

作為基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老保險累計結(jié)余，也就是《辦法》所指的地方養(yǎng)老基金。由各省市級及以下政府的社保部門管理，限于政策約束，投資策略保守，僅限于國債、銀行存款等。

人社部新聞發(fā)言人李忠在6月30日召開的《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》的專題新聞發(fā)布會上稱，截至2014年年底，養(yǎng)老基金的結(jié)余達到3.5萬億元。

按照現(xiàn)行政策，基金投資范圍嚴(yán)格限定于銀行存款和買國債，禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。對于養(yǎng)老基金，盡管這樣的方法更為安全，但每天都在貶值。數(shù)萬億元的養(yǎng)老基金存到銀行以百分之二點多的速度增值，遠遠趕不上CPI的上漲速度。

據(jù)中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文測算，以通脹率(CPI)作為基準(zhǔn)，基本養(yǎng)老保險在過去20年來的損失量化后，貶值將近千億元。

李忠認為，投資渠道偏窄、基金貶值縮水等問題的存在，不利于調(diào)動群眾參保繳費的積極性，影響基金的支撐能力，也制約制度的可持續(xù)發(fā)展，迫切需要進一步完善投資運營政策。

對于養(yǎng)老基金入市，證監(jiān)會也多次“持支持和歡迎態(tài)度”。

在今年3月13日的新聞發(fā)布會上，證監(jiān)會新聞發(fā)言人張曉軍表示，證監(jiān)會將積極配合有關(guān)部門完善養(yǎng)老基金的發(fā)展和投資運營相關(guān)制度，促進養(yǎng)老基金的專業(yè)化、市場化投資運營。

6月3日，張曉軍再次表示，證監(jiān)會一直積極支持養(yǎng)老基金等各類境內(nèi)外長期資金入市，養(yǎng)老基金入市對于擴大養(yǎng)老基金的多渠道投資，實現(xiàn)保值增值具有重要的意義，同時也有利于資本市場的長期穩(wěn)定健康發(fā)展。

控制風(fēng)險是前提

但近期持續(xù)震蕩的股市，讓人們對于入市之后養(yǎng)老基金的安全產(chǎn)生了擔(dān)憂。

對此，人社部相關(guān)專家表示，養(yǎng)老基金不是用來支撐股市的，因為養(yǎng)老基金是老百姓的“養(yǎng)命錢”，不可能在目前股市劇烈動蕩的情況下入市。

李忠介紹，具體到投資管理辦法，對嚴(yán)格控制風(fēng)險也作了多方面的制度安排和政策規(guī)范，包括建立相互制衡的機制、建立健全內(nèi)控制度、在多元化投資方面作出規(guī)定、建立風(fēng)險準(zhǔn)備金制度、注重加強政府有關(guān)部門的監(jiān)管等措施。

比如，《辦法》建立相互制衡機制，分別明確委托人、受托機構(gòu)、托管機構(gòu)、投資管理機構(gòu)各自的權(quán)利義務(wù)。《辦法》明確，投資機構(gòu)和受托機構(gòu)分別按管理費的20%和年度投資收益的1%來建立風(fēng)險準(zhǔn)備金，專項用于彌補養(yǎng)老基金投資發(fā)生的虧損。

“養(yǎng)老保險基金是群眾的‘養(yǎng)命錢’，我們在擬定這個《辦法》的時候，一個最主要的考慮，就是保證基金的絕對安全，不能讓老百姓的‘養(yǎng)命錢’出現(xiàn)重大風(fēng)險?！崩钪以诎l(fā)布會上說。

中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心副主任楊立雄教授也認為，我國基本養(yǎng)老保險基金是公共養(yǎng)老基金，其投資應(yīng)遵循安全優(yōu)先原則，其次才是考慮收益最大化。況且，中國股市還不成熟，投機氛圍較濃，風(fēng)險較高，貿(mào)然進入可能帶來巨大風(fēng)險。因此，控制風(fēng)險理當(dāng)是養(yǎng)老基金投資股票的前提條件。

入市之后，養(yǎng)老基金的收益也需要投資多年方能見效。

在常年對養(yǎng)老基金進行跟蹤統(tǒng)計的社科院副研究員張盈華看來，在超長期，例如50年至70年的時間里，經(jīng)過復(fù)利積累的基金規(guī)模還是相當(dāng)可觀的。

“我們曾經(jīng)做過測算，如果按照7%的投資收益率，即使制度贍養(yǎng)率不斷提高，結(jié)余基金被耗盡的時間會推遲30年，到那時我們已經(jīng)平穩(wěn)度過了老齡化高峰期。30年時間，給改革者留下很大空間，有助于逐步調(diào)整制度，使其良性平穩(wěn)運轉(zhuǎn)?！睆堄A說。

兩大難題需要解決

“事實上，養(yǎng)老基金入市之所以備受關(guān)注，除了對安全的擔(dān)憂，還有就是對于其能否像社?；鹨粯悠鸬健畤谊牎饔玫钠诖??！甭櫲彰鲗τ浾哒f。

《辦法》第十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為養(yǎng)老基金委托投資的委托人，可指定省級社會保險行政部門、財政部門承辦具體事務(wù)。

據(jù)媒體報道，國務(wù)院常務(wù)會議基本確定了地方委托全國社?；鹄硎聲\營養(yǎng)老基金結(jié)余的模式。

用于戰(zhàn)略儲備的全國社會保障基金，由于允許市場化運營，自2000年成立至2013年年底，基金累計投資收益4187.38億元，年均投資收益率8.13%，遠超過同期2.46%的年均通貨膨脹率。

盡管作為模板的社保基金成績優(yōu)異，但在專家看來，養(yǎng)老基金要想?yún)⒄者@一模式入市，至少有兩大難題需要解決：第一，養(yǎng)老基金結(jié)余歸集到省級社保有一定難度。第二，不同的市場環(huán)境下以往的模式很難再適用。

第一，養(yǎng)老基金結(jié)余歸集到省級社保有一定難度。

首先，下級政府上繳基金雖然會獲得更高的投資回報，但也意味著對養(yǎng)老基金的控制權(quán)變?nèi)?，這是下級政府不希望看到的。尤其在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌(至少是省級統(tǒng)籌)的背景下，養(yǎng)老基金結(jié)余向省級社保歸集會被視為省級統(tǒng)籌的前奏，地方的配合度可見一斑。

其次，由于人口在區(qū)域間流動的不確定性，各地養(yǎng)老基金收支不穩(wěn)定，每年結(jié)余或虧損的數(shù)字都在變化，增加了歸集工作的困難，除了廣東等發(fā)達地區(qū)，資金歸集并不比省級統(tǒng)籌要來得容易。

再次，部分地方養(yǎng)老基金收支平衡困難，也意味著絕大多數(shù)省份面臨的問題不是養(yǎng)老基金結(jié)余如何投資，而是如何籌措資金彌補收支缺口。

作出以上分析的聶日明認為，這一難題是養(yǎng)老基金入市要解決的首要問題，如果不能按計劃將錢收上來，入市投資也就無從談起。

第二，不同的市場環(huán)境下以往的模式很難再適用。

上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮副教授在接受記者采訪時認為，把全國社會保障基金理事會的歷史收益率作為參照物，并不一定合理。

“全國社保基金理事會的歷史投資回報率高達8%，但我們觀察該理事會的投資歷史便知，早年工商銀行、中國銀行和交通銀行等改制上市時，基金會以戰(zhàn)略投資者的身份進去，幾大國有銀行一上市，基金會立即獲利豐厚，盈利達幾百億元。這一現(xiàn)象難以復(fù)制，也不是真正的市場投資業(yè)績?！编嵈簶s對記者分析。

聶日明在接受記者采訪時認為，把所有地方的養(yǎng)老基金結(jié)余委托給單一的全國社?；鹨患覚C構(gòu)來運營管理，恐非善策。

“從國際經(jīng)驗來看，多數(shù)國家的各個行業(yè)、各支基金的管理相對獨立，不會將所有行業(yè)、所有區(qū)域的養(yǎng)老基金全部委托給一家機構(gòu)管理。這樣，可以保持金融市場機構(gòu)投資者風(fēng)險偏好的多樣化，從而使得市場的沖擊更具非系統(tǒng)性，避免了利益一致行動人帶來的暴漲暴跌的金融風(fēng)險?！甭櫲彰髡f。

對股市有長期意義

在股市震蕩期間推出的入市方案，使得養(yǎng)老基金在保值增值的基礎(chǔ)上，還被賦予了“救市”的期待，但在聶日明看來，安全性優(yōu)先的養(yǎng)老基金并不會在此時入市救火，即使入市之后，對股市所起到的正面作用也難以在短時間之內(nèi)顯現(xiàn)。

“養(yǎng)老基金投資運營對股市會產(chǎn)生一定影響，但這種影響是平緩和循序漸進的?！崩钪抑赋觥?/p>

齊傳鈞認為，養(yǎng)老基金之所以無法在短期內(nèi)完成救市目標(biāo)，主要有兩方面因素：

一方面，入市資金過少，影響不大。截至2014年年底，中國基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余3.56萬億元。預(yù)計扣除預(yù)留支付資金外，全國可以納入投資運營范圍的資金總計約兩萬億元，在上限30%的規(guī)定下，有著6000億元左右的資金可入市。相對目前近50萬億元的兩市市值，可謂杯水車薪。

另一方面，《辦法》目前還存在征求意見階段，離真正實施還有一段時間，再加上《辦法》規(guī)定養(yǎng)老基金投資的委托人是省級人民政府，實施時期也不會完全同步。

但齊傳鈞同時指出，從長遠角度來看，養(yǎng)老基金入市有利于股市制度建設(shè)的完善。

齊傳鈞認為，提高投資者參與結(jié)構(gòu)是離不開養(yǎng)老基金，反過來說，只有養(yǎng)老基金進入市場，才能在一定程度上改善投資者結(jié)構(gòu)，才能給股市體系建設(shè)帶來壓力，才能推動我國股票市場對金融和投資并重的健康發(fā)展。