關(guān)鍵詞: 養(yǎng)老保險(xiǎn)/現(xiàn)收現(xiàn)付/基金積累/社會(huì)統(tǒng)籌/個(gè)人帳戶

內(nèi)容提要: 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會(huì)保險(xiǎn)制度中一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。過去中國(guó)實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式，即將當(dāng)年所收保險(xiǎn)費(fèi)全部用于支付當(dāng)期應(yīng)付養(yǎng)老金，沒有養(yǎng)老金的積累;但是面對(duì)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)必須改變這一舊的制度，實(shí)施有積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。然而在過渡過程中卻存在許多問題。該文分析了過渡時(shí)期中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及其原因，并提出了相應(yīng)的解決方法。

一、現(xiàn)行中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題

中國(guó)原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式，即將當(dāng)年所收保險(xiǎn)費(fèi)全部用于支付當(dāng)期應(yīng)付養(yǎng)老金，沒有養(yǎng)老金的積累;但是面對(duì)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)必須改變這一舊的制度，實(shí)施有積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。進(jìn)入九十年代以后，國(guó)務(wù)院先后頒布了三個(gè)重要法律文件【1】，用以指導(dǎo)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。按照這些文件的精神，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始由舊的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式向新的模式轉(zhuǎn)變。新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)容主要包括：(1)由企業(yè)繳費(fèi)為主建立社會(huì)統(tǒng)籌基金;(2)由職工和企業(yè)繳費(fèi)為主建立個(gè)人帳戶;(3)政府負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理費(fèi)用。這一方案被稱為“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶”相結(jié)合的“部分積累”模式，也稱為“半基金制”。

從理論上看，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的半基金制有利于應(yīng)付中國(guó)人口老齡化危機(jī)，逐漸分散舊制度到新制度的轉(zhuǎn)軌成本，逐步地實(shí)現(xiàn)由企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度到個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變。但是在實(shí)踐中，新的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式卻出現(xiàn)了一系列問題：

(1)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶的結(jié)合。在社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶的建立過程中，國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人有著不同的權(quán)利和義務(wù)。如果把社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶的資金界限模糊地結(jié)合在一個(gè)框架中，在缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)法律對(duì)個(gè)人帳戶保護(hù)機(jī)制的情況下，個(gè)人帳戶財(cái)產(chǎn)很容易被挪用來彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌基金的支付不足。事實(shí)上近幾年政府確實(shí)透支了個(gè)人帳戶資金用以支付當(dāng)期離退休人員的養(yǎng)老金，這樣一來，職工個(gè)人帳戶就沒有形成真正的積累，制度設(shè)計(jì)時(shí)確定的要在老齡化高峰到來前積累部分基金的初衷沒有實(shí)現(xiàn)。

(2)社會(huì)統(tǒng)籌基金的資金缺口。政府以企業(yè)繳納的社會(huì)統(tǒng)籌基金來償還舊制度中的隱性債務(wù)，然而由于“老人”在傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金的繳費(fèi)積累，4%的社會(huì)統(tǒng)籌基金遠(yuǎn)不能滿足“老人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付，當(dāng)用“中人”和“新人”的個(gè)人帳戶基金支付“老人”的退休金時(shí)，就導(dǎo)致個(gè)人帳戶出現(xiàn)空帳，即“上一輩人在花這一輩的錢”，舊制度下的顯性現(xiàn)收現(xiàn)付變成了潛性現(xiàn)收現(xiàn)付。

(3)個(gè)人帳戶資金的管理。被集中管理的個(gè)人帳戶，面臨著腐敗和違法違規(guī)行政行為的威脅，但是目前卻很難建立有效的參保人員外部監(jiān)督機(jī)制;個(gè)人帳戶的基金被用來彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌的赤字，潛性債務(wù)不能得到解決，剩余部分又沒有好的收益，公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利就得不到有效保護(hù);另外，個(gè)人帳戶資金原本可以通過適當(dāng)?shù)慕M織形式進(jìn)入資本市場(chǎng)，得到理想的投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)保值增值，但在目前的制度下卻難以實(shí)現(xiàn)。

二、出現(xiàn)問題的原因

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法背景決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的內(nèi)容。由于面臨老齡化社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)壓力，中國(guó)必須實(shí)施由現(xiàn)收現(xiàn)付向基金積累制的過渡，但是如何解決因老職工養(yǎng)老金支付而帶來的過渡成本成為政府首先考慮的問題。為了使養(yǎng)老保障的沉重負(fù)擔(dān)從國(guó)有企業(yè)分離出來，為了避免給本來就不富裕的國(guó)家財(cái)政收入背上養(yǎng)老金支出的包袱，政府設(shè)計(jì)了由企業(yè)和職工繳費(fèi)為主建立的社會(huì)統(tǒng)籌基金，并用這部分資金償還舊制度中的隱性債務(wù)。

但是舊的社會(huì)保障制度下形成的隱性債務(wù)主要是政府的債務(wù)。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低工資收入分配政策，勞動(dòng)者在進(jìn)行工資分配前已進(jìn)行了六項(xiàng)扣除，其中包括養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。在社會(huì)保障的運(yùn)行過程中被扣除的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用并沒有以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的形式形成積累，其中較大部分由政府當(dāng)作生產(chǎn)基金直接用于國(guó)營(yíng)企業(yè)的投資，構(gòu)成國(guó)有資產(chǎn)的一部分。從建國(guó)初期到1978年職工實(shí)際平均工資每年只增長(zhǎng)0.38%，而同期國(guó)家的投資積累率則從1952年的21.4%上升到1978年的43.8%。中國(guó)的高積累中包括職工的養(yǎng)老金權(quán)益，這種權(quán)益不能因?yàn)檎疀]有社會(huì)保障預(yù)算而消失，它只是呈隱性債務(wù)而已。新舊制度的轉(zhuǎn)型成本中的隱性債務(wù)理應(yīng)主要由政府來承擔(dān)，政府試圖用統(tǒng)籌帳戶來償還舊社會(huì)保障制度下的隱性債務(wù)缺乏根據(jù)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度隱性債務(wù)在現(xiàn)實(shí)條件下也只能主要由政府承擔(dān)。目前由企業(yè)繳納的4%統(tǒng)籌資金，在退休人員還不到20%時(shí)，只能保證給付退休金的1/4，到2030年時(shí)退休人員將占在職職工的40%，現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌資金無法解決退休金的支付?！?】由于統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶在一起，當(dāng)統(tǒng)籌基金不夠支付養(yǎng)老金時(shí)，就透支職工個(gè)人帳戶資金支付“老人”退休金。在1999年2月中國(guó)進(jìn)入老齡型社會(huì)以后，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系出現(xiàn)了巨大的支付壓力，養(yǎng)老保險(xiǎn)空帳達(dá)1990億元。【3】

隱性債務(wù)的長(zhǎng)期存在使得“部分積累”模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從一開始就先天不足，而制度設(shè)計(jì)上的缺陷——社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶結(jié)合在一起，最終造成個(gè)人帳戶空帳運(yùn)行，基金積累有名無實(shí)，資金缺口越來越大。雖然如此，國(guó)家還是有能力通過多種途徑籌集資金，解決長(zhǎng)期遺留下來的隱性債務(wù)問題，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

由于中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)組織屬于官方集中管理模式，管理與監(jiān)督均成為一種政府行為，作為繳費(fèi)人的企業(yè)和職工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理沒有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，因此容易發(fā)生腐敗和違法違規(guī)現(xiàn)象。國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行一般的監(jiān)督是世界上大多數(shù)國(guó)家的做法，但是國(guó)家也應(yīng)該建立其他監(jiān)督機(jī)制，特別是應(yīng)當(dāng)讓繳費(fèi)人對(duì)保險(xiǎn)基金的管理擁有監(jiān)督權(quán)。

個(gè)人帳戶的資金如果做實(shí)，這部分資金集合到一起是需要增值的。目前養(yǎng)老基金主要是存銀行和買國(guó)債，這種增值速度不快。養(yǎng)老基金不能老存在銀行里，需要建立個(gè)人基金帳戶運(yùn)行方式。國(guó)外養(yǎng)老基金都是資本化運(yùn)作的，最終目標(biāo)是使養(yǎng)老基金獲得較高的回報(bào)率。

三、解決問題的方法

1、由政府主要承擔(dān)舊制度的隱性債務(wù)責(zé)任。政府主要承擔(dān)隱性債務(wù)責(zé)任，解決目前“老人”的退休金來源，有利于從根本上解決新舊制度之間的矛盾，構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)施的可靠基礎(chǔ)。政府可以采取多種手段籌集社會(huì)統(tǒng)籌資金：(1)可以開征新的稅種。1999年10月以后，中國(guó)政府開始征收“利息稅”，利息稅的收入用于社會(huì)保障支出，當(dāng)前主要用來補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)基金。(2)將部分國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)。2001年6月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，通過減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金。(3)安排專項(xiàng)的財(cái)政預(yù)算。將每年的缺口資金納入預(yù)算，相當(dāng)于財(cái)政收入的5%。按財(cái)政收入每年增長(zhǎng)1400億計(jì)算，每年可以籌集60億的社會(huì)保障基金。(4)發(fā)行專項(xiàng)的國(guó)債，通過債券進(jìn)行融資;有條件時(shí)，可以讓保險(xiǎn)基金上市。(5)將國(guó)有土地地租等財(cái)政收入的一部分拿出來作為社會(huì)保障基金。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，隱性債務(wù)的償還大約需要25年時(shí)間，我門可以以此為參照制定整個(gè)轉(zhuǎn)軌過程的制度安排。

2、做實(shí)個(gè)人帳戶，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人帳戶基金的分離?，F(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶混同管理，是目前個(gè)人帳戶資金被用作支付“老人”退休金而導(dǎo)致“中人”和“新人”個(gè)人帳戶空帳的制度安排缺陷。因此必須將社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人基金分開管理，做實(shí)個(gè)人帳戶。2001年8月7日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，遼寧省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作開始全面實(shí)施。就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該次試點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了調(diào)整和完善：一是調(diào)整基本養(yǎng)老金的繳費(fèi)比例。將個(gè)人繳費(fèi)比例從目前的平均5%提高到8%，企業(yè)的繳費(fèi)比例暫維持不變，但不再劃入個(gè)人帳戶，全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，以保障養(yǎng)老金的當(dāng)期發(fā)行;二是把個(gè)人帳戶的規(guī)模從現(xiàn)在的相當(dāng)于本人繳費(fèi)工資的11%降為8%，個(gè)人帳戶基金完全由個(gè)人繳費(fèi)形成;三是做實(shí)個(gè)人帳戶，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人帳戶基金分開管理，個(gè)人帳戶基金只用于支付個(gè)人帳戶養(yǎng)老，統(tǒng)籌基金不在透支個(gè)人帳戶基金。個(gè)人帳戶基金由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，用于購(gòu)買國(guó)債，運(yùn)營(yíng)收益率要高于銀行儲(chǔ)蓄利率?！?】如果遼寧省的試點(diǎn)成功，這一做法可以向全國(guó)推廣。

3、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法工作，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的透明度。國(guó)家應(yīng)加快養(yǎng)老保險(xiǎn)立法工作，盡快建立完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系，使社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在嚴(yán)格的法律制度約束下進(jìn)行。此外，還要增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的透明度。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)定期向社會(huì)公眾公布投資收益狀況，充分發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的有效監(jiān)管。

注釋:

【1】這三個(gè)文件分別是1991的《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、1995年的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》和1997年的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。

【2】參見陳志國(guó)：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式的風(fēng)險(xiǎn)控制》，載于《貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2001年第3期，第38頁。

【3】參見康釗：《養(yǎng)老保險(xiǎn)空帳1990億》，載于《南方周末》，2001年6月14日，第10版。

【4】參見程剛：《社保到底怎么改》，載于《中國(guó)青年報(bào)》2001年8月14日，第2版。